Urteile zum Rundfunkbeitrag

Rechtswissenschaftlicher Vergleich der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitrag mit den Vorschriften des Grundgesetzes.

In der Folge die bisherigen Urteile von Verfassungsgerichten und unsere Kommentare zum Inhalt.

Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urt. v. 13. Mai 2014 – VGH B 35/12

VerfGH Rheinland-Pfalz 13.05.2014 VGH B 35/12

Verkündet am 13. Mai 2014 gez. Salzig Justizbeschäftigte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz

Urteil

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

betreffend die Verfassungsbeschwerde

der …,

Bevollmächtigte: KDU Krist, Deller & Partner Rechtsanwälte, Clemensstraße 26-30, 56068 Koblenz,

gegen § 1 des Landesgesetzes vom 23. November 2011 zu dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (GVBl. 2011, S. 385) in Verbindung mit dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag

hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der münd­lichen Verhandlung vom 5. Mai 2014, an der teilgenommen haben

Präsident des Verfassungsgerichtshofs Dr. Brocker
Präsident des Oberlandesgerichts Kestel
Präsident des Oberlandesgerichts Graefen
Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht Wünsch
Landrat Dr. Saftig
Universitätsprofessor Dr. Hufen
Universitätsprofessor Dr. Robbers
Rechtsanwältin JU Dr. Dr. Theis LL.M.
Universitätsprofessor Dr. Hassemer

für Recht erkannt:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

A.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, der als Art. 1 des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 17. Dezember 2010 mit dem Landesgesetz zu dem Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 23. November 2011 (GVBl. 385) gemäß Art. 101 Satz 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – in das Landesrecht übernommen wurde.

I.

Durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag wurde die Finanzierung des öffentlich-recht­lichen Rundfunks zum 1. Januar 2013 grundlegend geändert. Kern der Neugestaltung ist die Ablösung des bisherigen geräteabhängigen Finanzierungs­systems durch ein geräteunabhängiges Wohnungs-/Betriebs­stättenbeitragsmodell.

1. Der bis zum 31. Dezember 2012 geltende Rundfunkgebührenstaatsvertrag begründete eine Gebührenpflicht für jedes zum Empfang bereitgehaltene Rundfunkempfangsgerät. Die Grundgebühr betrug zuletzt für jedes Empfangs­gerät 5,76 € und für jedes Fernsehgerät zusätzlich 12,22 €. Für weitere Rundfunk­empfangsgeräte (Zweitgeräte), die von einer natürlichen Person in ihrer Wohnung oder ihrem Kraftfahrzeug zum Empfang bereitgehalten wurden, war keine Rundfunkgebühr zu leisten, sofern diese nicht zu anderen als privaten Zwecken genutzt wurden. Für von juristischen Personen sowie in nicht ausschließlich privat genutzten Räumen oder Kraftfahrzeugen bereitgehaltene Empfangsgeräte bestand hingegen eine uneingeschränkte Gebührenpflicht.

2. In Folge der Etablierung des Internets sowie der zunehmenden technischen Gerätekonvergenz, d. h. der zunächst nur den Rundfunk-, später auch den Fern­sehempfang einschließenden Multimedialität von Kommunikationsgeräten, erfuhr die an „klassischen“ Radio- und Fernsehgeräten ausgerichtete Gebührenregelung eine zunehmend kritische Betrachtung. Hinzu traten Kontroll- und Vollzugs­schwierigkeiten. Insbesondere der sogenannte Beauftragtendienst der Rundfunk­anstalten geriet vermehrt in die Kritik. Die Rundfunkanstalten verzeichneten darüber hinaus einen starken Rückgang von Geräteanmeldungen und schlossen hieraus auf eine schwindende gesellschaftliche Akzeptanz – und Befolgung – der bisherigen Rundfunkgebührenpflicht (vgl. 17. KEF-Bericht vom Dezember 2009, Tz. 460). Das Bundesverwaltungsgericht befürchtete vor diesem Hintergrund zunehmende Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Gebührenpflichtigkeit und damit der Gewährleistung der Abgabengerechtigkeit; der Gesetzgeber müsse deshalb die Entwicklung genau beobachten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 6 C 12.09 –, NJW 2011, 946 ). Das Bundesverfassungsgericht hingegen verneinte ein gleichheitswidriges Erhebungsdefizit aufgrund struktureller Erhebungsmängel, da die Nichtanzeige anzeigepflichtiger Rundfunkempfangs­geräte mit einem angemessenen Entdeckungsrisiko verbunden sei (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 17. Februar 2011 – 1 BvR 2480/08 –, NVwZ-RR 2011, 466, vom 17. März 2011 – 1 BvR 3255/08 –, NVwZ-RR 2011, 465 , und vom 22. August 2012 – 1 BvR 199/11 –, NJW 2012, 3423 ).

3. Aufgrund der Überzeugung, das geräteabhängige Finanzierungssystem sei auf Dauer nicht zukunftsfähig, beauftragte die Ministerpräsidentenkonferenz vom 19./20. Oktober 2006 die Rundfunkkommission der Länder, alternative Lösungen zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu erarbeiten. Auf der Grundlage deren Vorüberlegungen beschlossen die Ministerpräsidenten im Jahr 2007 die Ausarbeitung einer geräteunabhängigen Haushalts- und Unternehmens­abgabe. Mit dem Fünfzehnten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom Dezember 2010 wurden sodann ein neuer Rundfunkbeitrags­staatsvertrag – RBStV – beschlossen, der bisherige Rundfunkgebührenstaats­vertrag aufgehoben und die geräteabhängige Gebühr durch ein geräteunabhängi­ges Wohnungs-/Betriebsstättenbeitrags­modell abgelöst. Danach ist nunmehr vorgesehen, dass im privaten Bereich für jede Wohnung sowie im nicht privaten Bereich für jede Betriebsstätte von deren Inhabern ein Rundfunkbeitrag zu entrichten ist. Dieser beträgt gemäß § 8 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag
– RFinStV – in der Fassung des 15. Rundfunkänderungs­staats­ver­trags monatlich 17,98 €. Während für Wohnungen ein voller Beitrag zu entrichten ist, hängt die Beitragshöhe für Betriebsstätten von der Zahl der dort im Jahresdurchschnitt Beschäftigten ab. Sie liegt zwischen einem Drittel des Beitrags und 180 Beiträgen für Betriebsstätten mit 20.000 oder mehr Beschäftigten. Darüber hinaus ist für jedes Kraftfahrzeug, das zu gewerblichen Zwecken, einer anderen selbständigen Erwerbstätigkeit oder zu gemeinnützigen oder öffentlichen Zwecken genutzt wird, jeweils ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu entrichten, wobei jeweils ein Fahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte beitragsfrei ist. Zudem werden die Landesrundfunkanstalten zur Datenerhebung ermächtigt und die Meldebehörden verpflichtet, der jeweils zuständigen Landesrundfunkanstalt einmalig zu einem bestimmten Stichtag den Namen, Familienstand und Geburtstag sowie die Anschrift und den Tag des Wohnungseinzugs aller volljährigen Personen zu übermitteln (§ 14 Abs. 9 RBStV). Des Weiteren begründet der Rundfunkbeitrags­staatsvertrag Anzeige- und Auskunftspflichten für Inhaber von Wohnungen, Betriebsstätten und Kraftfahrzeugen (§§ 8, 14 Abs. 2 RBStV) sowie von Beitrags­schuldnern und Personen oder Rechtsträgern, bei denen tatsächliche Anhalts­punkte dafür vorliegen, dass sie Beitragsschuldner sind und dies nicht oder nicht umfassend angezeigt haben (§ 9 Abs. 1 RBStV). Verstöße gegen Anzeigepflichten werden als Ordnungswidrigkeit geahndet (§ 12 RBStV).

4. Der Landtag Rheinland-Pfalz stimmte dem Fünfzehnten Rundfunkänderungs­staatsvertrag mit § 1 des Landesgesetzes zu dem Fünfzehnten Rundfunkände­rungsstaatsvertrag vom 23. November 2011, veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt Nr. 19 vom 30. November 2011, zu.

II.

Mit ihrer am 29. November 2012 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Rechte aus Art. 2, 4a Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 3, Art. 10 Abs. 1 Satz 1, Art. 17 Abs. 1 und 2, Art. 52 Abs. 1 und 2 sowie Art. 60 Abs. 1 LV.

Sie beschäftigt an ihrem Hauptsitz … Mitarbeiter sowie insgesamt … Mitarbeiter in drei weiteren Niederlassungen. Auf sie sind … Kraftfahrzeuge zugelassen. Danach beläuft sich ihre Beitragspflicht auf … € monatlich bzw. … € im Jahr. Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerde führt sie aus:

1. Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Insbesondere bedürfe es keiner vorherigen Rechtswegerschöpfung. Die angegriffenen Vorschriften wirkten ohne Dazwischentreten eines weiteren Vollzugsakts in ihren Rechtskreis ein. Es sei ihr nicht möglich und auch nicht zumutbar, hiergegen zunächst Rechtsschutz vor den Fachgerichten zu suchen, da sie von der Datenerhebung bei Dritten nach § 9 Abs. 1, § 11 Abs. 3, 4 RStV keine Kenntnis erhalte und weil die Nichterfüllung der Anzeige- und Beitragspflichten mit einer Geldbuße bewehrt sei.

2. Die Beitragspflicht gemäß §§ 5 bis 7 RBStV greife in ihre Informationsfreiheit, ihre Wirtschafts- und Gewerbefreiheit, ihr Recht am eingerichteten und ausgeüb­ten Gewerbebetrieb sowie in den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes ein und verletze zudem mit der Differenzierung nach der Zahl der beschäftigten Mitarbeiter sowie der zugelassenen Kraftfahrzeuge den Grundsatz der Gleichbehandlung.

Diese Grundrechtseingriffe seien bereits deshalb nicht gerechtfertigt, weil die Beitragsregelungen nicht dem Bestimmtheitsgebot genügten. Der Begriff der „(nicht) privaten Zwecke“ sei uferlos. Die Festlegung der Beitragsfälligkeit auf die Mitte „eines“ Dreimonatszeitraums lasse zudem nicht erkennen, welcher Zeitraum für welchen Beitrag gelte.

Die Beitragspflicht sei darüber hinaus unverhältnismäßig. Die Differenzierung der Beitragshöhe zwischen privatem und nicht privatem Bereich, die Privilegierung gemeinnütziger und bestimmter öffentlicher Einrichtungen, die doppelte Berück­sichtigung von Beschäftigten und Fahrzeugen sowie die Degression der Beitrags­höhe je nach Zahl der Beschäftigten führten zu einer unzumutbaren Belastung.

Der nicht private Bereich werde durch die Anknüpfung an die Zahl der Beschäf­tigten sowie durch die Beitragspflicht für jedes Firmenfahrzeug erheblich stärker belastet als der private, ohne dass einer der anerkannten finanzverfassungsrecht­lichen Rechtfertigungsgründe hierfür vorliege. Gleiches gelte für die Beitragser­mäßigung für öffentliche Einrichtungen. Auch die Gemeinnützigkeit von Einrich­tungen sei für eine Typisierung unterschiedlicher beitragsrechtlicher Vorteile ungeeignet. Eine weitere Ungleichbehandlung liege in der Befreiung von Rund­funkveranstaltern von der Rundfunkbeitragspflicht gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 RBStV. Die Herausnahme einzelner Betriebsstätteninhaber von der Beitragspflicht könne insbesondere nicht mit der Verhinderung einer „Zahlungspflicht an sich selbst“ sowie mit der bezweckten Finanzierung der „Gesamtveranstaltung Rundfunk“ gerechtfertigt werden. Schließlich sei auch die Differenzierung nach Mitarbeiter­zahl und zugelassenen Fahrzeugen unverhältnismäßig. Die gewählte Beitrags­degression führe zu einer Begünstigung kleiner und großer gegenüber mittleren Unternehmen mit 50 bis 250 Mitarbeitern. Der zusätzliche Kfz-Beitrag lasse zudem unberücksichtigt, dass die Mitarbeiterbenutzung bereits über die Betriebs­stätte abgegolten werde, ohne dass ein Firmenfahrzeug zu einer größeren Nutzungsintensität führe.

Die vorgenannten Rechtsverletzungen erstreckten sich auch auf die Bußgeld­bewehrung in § 12 Abs. 1 Nr. 3 RBStV. Wegen der Unbestimmtheit der Fälligkeits­regelung in § 7 Abs. 3 RBStV verstoße die Bußgeldandrohung zudem gegen das Rückwirkungsverbot.

3. Die Anzeige-, Auskunfts- und Nachweispflichten nach §§ 8, 9 Abs. 1, § 14 Abs. 2 RStV griffen in den Schutzbereich des Art. 2 LV, des Rechts auf informa­tionelle Selbstbestimmung, der Meinungsfreiheit sowie der Wirtschafts- und Gewerbefreiheit ein und verletzen den Gleichbehandlungsgrundsatz sowie das Willkürverbot.

Die Anzeigepflicht nach § 8 Abs. 1 und 4 RBStV sei unverhältnismäßig, weil nicht alle mitzuteilenden Daten erforderlich seien. Die Pflicht zur Vorlage von Nach­weisen und Tatsachenangaben nach § 8 Abs. 4, § 9 Abs. 1 Satz 5, § 14 Abs. 2 RBStV lasse nicht erkennen, ob darunter (nur) eine verbindliche Aufforderung durch rechtsmittelfähigen Bescheid oder auch ein formloses Aufforderungsschrei­ben falle. Zudem fehle es an einer hinreichenden Bestimmung der vorzulegenden Nachweise. Darüber hinaus könnten nach § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 RBStV ohne tatbestandliche Eingrenzung weitere Daten erhoben und entsprechende Nach­weise verlangt werden. Schließlich sei auch die Ungleichbehandlung privater und nicht privater Teilnehmer in § 41 Abs. 1 und 2 RBStV nicht gerechtfertigt.

Diese verfassungsrechtlichen Bedenken erfassten auch die an die Verletzung der vorgenannten Pflichten anknüpfende Bußgeldandrohung in § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 RBStV. Im Falle des § 12 Abs. 1 Nr. 2 RBStV komme hinzu, dass § 12 erst am 1. Januar 2013 in Kraft trete, jedoch hinsichtlich § 14 Abs. 2 RBStV an bereits abgeschlossene Sachverhalte anknüpfe und damit eine unzulässige echte Rück­wirkung entfalte.

4. Die weitere Verarbeitung erhobener Daten und die sonstige Datenerhebung nach §§ 11, 14 Abs. 9 verletzten das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Ermöglicht werde eine nahezu schrankenlose Datenerhebung bei öffentlichen und nicht-öffentlichen Stellen ohne Kenntnis des Betroffenen. Schließlich greife die in § 14 Abs. 6 Satz 2 RBStV geregelte Fortgeltung von Lastschrift- und Einzugs­ermächtigungen in Art. 2 LV sowie in die Wirtschafts- und Gewerbefreiheit ein. Der Eingriff sei schon deshalb nicht gerechtfertigt, weil dem Landesgesetzgeber hierfür die Gesetzgebungskompetenz fehle.

III.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben der Landtag und die Landesregierung Stellung genommen.

1. Der Landtag erachtet die Verfassungsbeschwerde als zulässig, aber unbegrün­det.

a) Insbesondere verletzten die Beitragspflichten für Betriebsstätten und Kraftfahr­zeuge nicht die allgemeine Handlungsfreiheit.

Das Land habe die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung des Rundfunk­beitrags. Hierbei handele es sich nicht um eine Steuer im Sinne des Art. 105 Grundgesetz – GG –. Der Rundfunkbeitrag werde nicht unabhängig von einem erhaltenen Vorteil erhoben. Er knüpfe vielmehr an das Innehaben einer Wohnung, einer Betriebsstätte oder eines Kraftfahrzeuges an, weil der Gesetzgeber unter Zugrundelegung einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgehe, dass in diesen Raumeinheiten die Möglichkeit der Rundfunknutzung bestehe, welche durch den Beitrag abgegolten werde. Aufgrund dieser Beschränkung des Kreises der Zahlungspflichtigen auf Personen, die einen individualisierten Vorteil angebo­ten erhalten, handele es sich nicht um eine Zwecksteuer.

Die Regelung der Rundfunkbeiträge sei auch materiell verfassungsgemäß. Insbe­sondere seien die Beitragspflichten angemessen. Vorzugslasten seien finanz­verfassungsrechtlich regelmäßig gerechtfertigt, wenn mit ihnen ein besonderer, staatlich übertragener Vorteil ausgeglichen werde. Hierbei dürfe der Gesetzgeber eine typisierende Betrachtungsweise zugrunde legen. Aufgrund des technolo­gischen Fortschritts bestehe heutzutage ausweislich statistischer Erhebungen in nahezu allen Wohnungen und Betriebsstätten die Möglichkeit zum Rundfunk­empfang. Für den nicht privaten Bereich stünden zwar keine entsprechenden Daten zur Verfügung, der Gesetzgeber dürfe jedoch, gestützt auf allgemeine Erfahrungswerte, auch insoweit von einer nahezu 100-prozentigen Ausstattungs­quote ausgehen.

Auszugleichender Vorteil sei nicht die erstmalige Rundfunkempfangsmöglichkeit, sondern eine wohnungsunabhängige Empfangsmöglichkeit in einer zusätzlichen Empfangssituation. Im Betrieb wie auch im Kraftfahrzeug werde gegenüber der Nutzung im Privathaushalt eine neue Nutzungssituation geschaffen. Hierbei differenziere der Gesetzgeber nach der Intensität der Rundfunknutzung. Insoweit habe er dem Umstand, dass es bei Betrieben nicht zu einer linearen Steigerung des Nutzens mit der Zahl der Beschäftigten komme, durch eine Degression inner­halb der Staffelung Rechnung getragen, die zugleich vor einer übermäßigen Abgabenbelastung schütze. Auch für Kraftfahrzeuge gelte mit einem Drittelbeitrag eine niedrigere Beitragsbelastung, welche durch die steuerliche Absetzungs­möglichkeit weiter verringert werde.

b) Die Anzeige-, Auskunfts- und Nachweispflichten verstießen nicht gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Es könne dahingestellt bleiben, ob sich auch juristische Personen auf Art. 4a LV berufen könnten. Jedenfalls seien die Eingriffe gerechtfertigt. Der Regelung des § 12 Abs. 1 Nr. 2 RBStV komme zudem keine Rückwirkung zu. Hierbei handele es sich vielmehr offenkundig um ein gesetzgeberisches Versehen.

c) Die Ausgestaltung der Beitragspflicht verletze des Weiteren nicht den Gleich­behandlungsgrundsatz.

Bei Massenverfahren wie dem Rundfunkbeitragseinzug müsse der Gesetzgeber nicht jedem konkreten Einzelfall gerecht werden, sondern lediglich Typengerech­tigkeit herstellen. Rundfunkbeiträge dienten nicht allein der Einnahmeerzielung, sondern darüber hinaus dem Vorteilsausgleich. Maßgeblich für die Höhe der Beiträge sei nach dem Willen des Gesetzgebers der mögliche kommunikative Nutzen, wofür wiederum die Anzahl der Personen herangezogen werde. Im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise habe er daran anknüpfen können, dass auch innerhalb von Betriebsstätten insbesondere Radiogeräte der Informa­tion, Unterhaltung und Musikuntermalung dienten und dass zudem regelmäßig eine PC-Ausstattung vorhanden sei. Der Inhaber der Betriebsstätte biete seinen Beschäftigten daher auch im Betrieb Unterhaltung und Information. Allenfalls in zahlenmäßig geringen, atypischen Fällen bestehe keine tatsächliche Möglichkeit eines Rundfunkempfangs.

Der Berücksichtigung der Personenzahl allein im nicht privaten Bereich liege zugrunde, dass im privaten Bereich regelmäßig weniger Personen über die Möglichkeit der Rundfunknutzung verfügten und sich die Gruppen zudem in der finanziellen Leistungsstärke unterschieden. Die unterschiedliche Nutzungsinten­sität wiederum werde dadurch berücksichtigt, dass für jeden Mitarbeiter nur der Bruchteil eines Beitrags zu entrichten sei. Auch die unterschiedliche Beitragspflicht für Kraftfahrzeuge sei gerechtfertigt. Sie entspreche dem einheitlichen systemati­schen Grundsatz des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, bestimmte Raumeinheiten zu erfassen, in denen üblicherweise eine Rundfunknutzung stattfinde. Ob eine neue Nutzungssituation geschaffen werde, unterfalle dem gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum. Im privaten Bereich würden deutlich weniger Fahrzeuge benutzt, wohingegen Firmen häufig größere Fahrzeugflotten einsetzten, die der Gewinnerzielung dienten. Zudem finde hier teilweise eine überdurchschnittlich intensive Rundfunknutzung statt. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass für das erste Fahrzeug kein und für weitere Fahrzeuge nur ein Drittelbeitrag gezahlt werden müsse.

Auch die Ungleichbehandlungen innerhalb des nicht privaten Bereichs seien gerechtfertigt. Bei der Befreiung von der Rundfunkfinanzierung habe der Gesetz­geber einen besonders weiten Ermessensspielraum. Die Freistellung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten von der Beitragspflicht diene der Vermeidung eines Insichgeschäfts mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand. Die Befreiung privater Rundfunkanbieter wiederum solle verhindern, dass diese ihre öffentlich-rechtliche Konkurrenz mitfinanzieren müssten. Die Staffelung der Beitragshöhe nach der Mitarbeiterzahl sei ein Korrektiv, um kleine Betriebe weniger zu belasten als größere. Durch die Degression wiederum werde eine übermäßige Belastung größerer Betriebe verhindert. Nicht zuletzt die sehr enge Definition des Beschäf­tigtenbegriffs führe dazu, dass 90 v.H. aller Betriebsstätten unter die ersten beiden Staffelstufen fielen, wovon 70 v.H. sogar nur gemäß der ersten Staffelstufe einen Drittelbeitrag schuldeten.

2. Die Landesregierung erachtet bereits die Zulässigkeit der Verfassungs­beschwerde als zweifelhaft. Die Beschwerdeführerin sei lediglich insoweit beschwerdebefugt, als sie eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit rüge. Auch insoweit habe es jedoch eventuell der vorherigen Erschöpfung des Rechtswegs bedurft. Dessen ungeach­tet, sei die Verfassungsbeschwerde jedenfalls unbegründet.

a) Die überkommene Rundfunkfinanzierung durch eine geräteabhängige, nach Hörfunk und Fernsehen differenzierende Gebühr habe durch die mit der Digitali­sierung einhergehende Konvergenz der Übertragungswege, Endgeräte und Märkte derart an Durchsetzungskraft verloren, dass eine grundsätzliche Neuord­nung der Rundfunkfinanzierung zur Sicherstellung der verfassungsrechtlich gefor­derten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unausweichlich gewor­den sei. Insbesondere die zunehmende Portabilität vieler Geräte habe vor allem im nicht privaten Bereich die notwendige Erhebung ihrer Anzahl aussichtslos gemacht. Hinzu gekommen sei eine abnehmende Bereitschaft der Bevölkerung, Geräte anzumelden, mit der Folge, dass in Großstädten annähernd jeder Vierte seiner Abgabenpflicht nicht nachgekommen sei. Das Ziel der Belastungsgleichheit sei daher gefährdet gewesen.

Vor diesem Hintergrund seien seit dem Jahr 2000 mehrere Reformmodelle diskutiert worden, unter denen sich das geräteunabhängige Beitragsmodell durch­gesetzt habe. Eine Steuerfinanzierung hätte eine Verfassungsänderung erfordert, die zu erreichen jedoch als unwahrscheinlich erachtet worden sei. Zudem sei eine solche steuerrechtliche Lösung mit weiteren kompetenz- und ertragsrechtlichen Problemen verbunden. Hinzu komme, dass die Staatsferne des Rundfunks erfordere, dass der auf die Rundfunkfinanzierung entfallende Teil des Steuer­aufkommens durch die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rund­funkanstalten – KEF – hätte festgesetzt und weiteren haushaltsrechtlichen Debatten entzogen werden müssen; dies wiederum sei jedoch mit der Budgetho­heit des Parlaments nicht zu vereinbaren. Eine bloße Modifizierung der Rundfunk­gebühr durch eine widerlegbare Vermutung, dass in Wohnungen und Betriebs­stätten Rundfunkgeräte vorhanden sind, hätte die strukturellen Erhebungs- und Vollzugsdefizite nicht beseitigen können; ein solches Modell wäre weiterhin auf eine intensive Kontrolle angewiesen gewesen und hätte die grundrechtlich geschützten Sphären der Rundfunkteilnehmer erheblich stärker belastet als das nunmehr gewählte Beitragsmodell.

b) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell verfassungsgemäß. Insbeson­dere hätten die Länder die Gesetzgebungskompetenz. Diese folge als Annex­kompetenz aus Art. 70 ff. GG, da es sich bei dem Rundfunkbeitrag um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne und nicht um eine Steuer handele. Der Rundfunkbeitrag entgelte wie zuvor die Rundfunkgebühr den Vorteil, der in dem möglichen Empfang von Rundfunksendungen liege. Zur Bestimmung dieses Vorteils habe der Gesetzgeber, gestützt auf statistische Erhebungen und die allgemeine Lebenserfahrung, aufgrund einer generalisierenden, typisierenden und pauschalierenden Betrachtung auf die Räumlichkeiten abgestellt, in welchen Rundfunkempfang möglich sei und typischerweise stattfinde. Dem entsprechend sehe § 4 Abs. 6 RBStV eine Härtefallregelung für Wohnungen vor, in denen ein Rundfunkempfang objektiv ausgeschlossen sei. Dass sich der Rundfunkbeitrag „gefühlt“ von anderen gängigen Beitragskonstellationen unterscheide, sei durch die Besonderheit der Rundfunkfinanzierung als staatsfern ausgestaltete Finan­zierung einer Leistung bedingt, welche von so vielen Personen in Anspruch genommen werden könne, dass sich die Abgabenerhebung als Massenphänomen darstelle. Die große Zahl potenzieller Abgabenpflichtiger sei jedoch kein Allein­stellungsmerkmal der Steuer.

c) Die typisierende Anknüpfung an Wohnungen, Betriebsstätten und Kraftfahr­zeuge verstoße darüber hinaus nicht gegen den Gleichheitssatz nach Art. 17 Abs. 1 und 2 LV, da für die in § 5 RBStV vorgenommenen Differenzierungen sachliche Gründe von hinreichendem Gewicht bestünden.

Die Unterschiede in der Beitragshöhe zwischen privatem und nicht privatem Bereich beruhten auf der unterschiedlichen Nutzungsintensität. Innerhalb des nicht privaten Bereichs sei die Anknüpfung an die Beschäftigtenzahl ein geeigneter Maßstab, der steigenden Intensität des potenziellen Rundfunkempfangs Rechnung zu tragen. Einer Differenzierung bedürfe es, da bei einem identischen Beitrag für alle Betriebsstätten ein Bankenhochhaus in Frankfurt mit dem gleichen Beitrag belastet würde wie die „Würstchenbude um die Ecke“. Gerade bei der Ordnung von Massenerscheinungen bleibe dem Gesetzgeber im Rahmen sach­gerechter Abwägung aus Gründen der Praktikabilität und Rechtssicherheit ein Spielraum für vereinfachende Typisierungen und Pauschalierungen. So scheide etwa eine Unterscheidung nach Branchen aus, weil zum einen auch innerhalb einer Branche erhebliche Unterschiede in der Betriebsgröße bestehen könnten und es zum anderen schwierig oder gar unmöglich sei, ein Raster zu entwickeln, in das sich sämtliche denkbaren, auch teilweise „hybriden“ Formen von Betriebs­stätten einordnen ließen. Die Staffelregelung des Rundfunkbeitragsstaatsvertra­ges enthalte eine Degression, da zwar mit der Anzahl der Beschäftigten die potenzielle Inanspruchnahme des Rundfunks steige, aber nicht linear zunehme. Die Kappungsgrenze wiederum diene der Verhinderung einer übermäßigen Abgabenbelastung. Friktionen seien daher nur insofern denkbar, als der Inhaber mehrerer Betriebsstätten bei identischer Beschäftigtenzahl mehr zahlen müsse als ein Inhaber, dessen Beschäftigte in einer einzigen Betriebsstätte arbeiteten. Auch hierin liege keine unbillige Härte, da einerseits Filialbetriebe den allen Betriebs­stätten zukommenden Vorteil der Zuordnung je eines Kraftfahrzeugs zur Betriebs­stätte unter Wegfall der Beitragspflicht genössen und zum anderen eine etwaige Rabattregelung für Filialbetriebe eine Bevorzugung gegenüber Inhabern singulärer oder weniger Betriebsstätten bedeutete.

Die unterschiedlichen Beitragspflichten für Kraftfahrzeuge im privaten und im nicht privaten Bereich seien schließlich gleichfalls gerechtfertigt. Angesichts der Tat­sache, dass in Kraftfahrzeugen von der Möglichkeit des Rundfunkempfangs in besonderer Weise Gebrauch gemacht werde, bedeute ein Verzicht auf eine Bei­tragserhebung hierfür eine Privilegierung. Diese habe der Gesetzgeber dem pri­vaten Bereich vorbehalten dürfen, weil dort große Fahrzeugflotten undenkbar und zudem Kraftfahrzeuge nur im nicht privaten Bereich steuerlich abzugsfähig seien.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit sich die Beschwerdeführerin gegen ihre Rundfunkbeitragspflicht mit der Begründung wendet, diese verletze sie in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 1 Abs. 1 LV sowie in ihren Gleich­heitsrechten aus Art. 17 Abs. 1 und 2 LV. Im Übrigen ist die Verfassungs­beschwerde unzulässig.

I. Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Grundrechts auf informatio­nelle Selbstbestimmung geltend macht, kann sie sich zwar grundsätzlich auf Art. 4a LV berufen (1.); dessen Schutzbereich ist jedoch durch die angegriffenen Vorschriften nicht berührt (2.).

1. Der durch die rheinland-pfälzische Landesverfassung gewährleistete Daten­schutz ist nicht auf natürliche Personen beschränkt. Auch juristische Personen und Personengesellschaften können sich vielmehr hierauf berufen, soweit die staatliche informationelle Maßnahme ihre spezifische Freiheitsausübung, d. h. insbesondere ihre wirtschaftliche Tätigkeit, gefährdet.

a) Mit der ausdrücklichen Aufnahme des Datenschutzes in Art. 4a LV hat der verfassungsändernde Gesetzgeber dem Grundrecht auf informationelle Selbst­bestimmung besondere Geltung verschafft. Dessen Grundlage ist – auch nach seiner gesonderten Regelung – das in Art. 1 Abs. 1 LV enthaltene allgemeine Persönlichkeitsrecht. Dieses prägt daher weiterhin den Schutzbereich des Art. 4a LV und ist bei dessen Auslegung ergänzend heranzuziehen (vgl. VerfGH RP, Urteile vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 , und vom 28. Mai 2009 – VGH B 45/08 –, AS 37, 292 ).

b) Allerdings verfügen sowohl Art. 4a als auch Art. 1 Abs. 1 LV über einen stark anthropozentrischen Charakter (Gusy, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rhein­land-Pfalz, 2001, Art. 1 Rn. 12). Anders als Art. 2 Abs. 1 GG erfasst ihr Schutz­bereich zumindest ihrem Wortlaut nach zunächst natürliche Personen (Rudolf, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 4a Rn. 15). Gleichwohl steht dies der diesbezüglichen Grundrechtsfähigkeit von juristischen Personen und Personengesellschaften nicht von vornherein entgegen. Zwar unterscheidet die Verfassung den Kreis der (Grundrechts-)Begünstigten u. a. nach „Menschen“, „Deutschen“, „Staatsbürger“, „jedermann“, „niemand“ und „alle“. Auch weisen fast alle übrigen Verfassungsbestimmungen, deren Wortlaut auf den Menschen rekurriert, einen auf natürliche Personen beschränkten Kontext auf. Dies gilt jedoch nicht ausnahmslos. So ist der in Art. 67 Abs. 1 LV ausgesprochene Appell an „lle in der Wirtschaft tätigen Menschen“, in gemeinschaftlicher Verantwortung an der Lösung der wirtschafts- und sozialpolitischen Aufgaben zur Überbrückung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gegensätze mitzuwirken, nicht auf natürliche Personen beschränkt. Vielmehr sind es nicht nur diese, einschließlich der zu einer Personengesellschaft zusammengeschlossenen Gesellschafter und der für eine juristische Person Tätigen, sondern gerade auch die Unternehmen
– unabhängig von ihrer Rechtsform – selbst, die als Arbeitgeber wie auch als Marktteilnehmer „in der Wirtschaft tätig“ sind und folglich von Art. 67 Abs. 1 LV erfasst werden.

c) Aus dem Willen des Verfassungsgebers lässt sich gleichfalls kein Ausschluss von juristischen Personen und Personenvereinigungen aus dem Schutzbereich des verfassungsrechtlichen Datenschutzes nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1, Art. 4a LV herleiten.

aa) Der verfassungsändernde Gesetzgeber folgte mit der Einfügung des Art. 4a LV einer Empfehlung der Enquete-Kommission „Verfassungsreform“ (LT-Drucks. 13/5066, S. 11). In dieser hatte die Kommissionsmehrheit zwar entgegen eines auch hinsichtlich des Bezeichnung der Grundrechtsberechtigten („jeder“, „Betroffener“) abweichenden Vorschlags die (engere) Formulierung „Mensch“ gewählt. Der Annahme einer damit einhergehenden Beschränkung des persönli­chen Schutzbereichs auf natürliche Personen steht indes entgegen, dass Art. 4a LV an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum informationellen Selbstbestimmungsrecht anknüpft (LT-Drucks. 13/5066, S. 11; 12/5555, S. 39), welches bundesrechtlich in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG verankert und dessen Schutz nicht auf natürliche Personen beschränkt ist, sondern grundsätzlich auch juristische Personen und sonstige Korporationen umfasst (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 – 1 BvR 1550/03 u.a. –, BVerfGE 118, 168 ; Urteil vom 17. Juli 1984 – 2 BvE 11/83 u.a. –, BVerfGE 67, 100 ). Auch wenn die Enquetekommissionsmehrheit eine Herleitung des Datenschutzes aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht lediglich als Hilfskonstruktion bewertete und eine eigenständige Regelung für notwendig erachtete (LT-Drucks. 12/5555, S. 40), mithin in Art. 4a LV eine hiervon unabhängige Regelung treffen wollte, sollte damit doch keine Verringerung, sondern eine Verstärkung des Grundrechtsschutzes bewirkt werden. Ein Zurückfallen hinter den vom Bundesverfassungsgericht schon vor Einfügung von Art. 4a LV bundesverfassungsrechtlich aus Art. 2 Abs. 1 GG hergeleiteten Standard ist mit dieser Absicht des verfassungsändernden Gesetz­gebers unvereinbar.

bb) Die grundsätzliche Erstreckung des Grundrechts auf informationelle Selbst­bestimmung auf juristische Personen und Personengesellschaften auch nach der Landesverfassung ergibt sich daneben gleichfalls aus den Erwägungen, welche generell zu der Aufnahme des – in Art. 4a LV nur für einen Teilbereich gesondert geregelten – allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Art. 1 Abs. 1 LV geführt haben.

Allerdings wollte der Verfassungsgeber mit Art. 1 Abs. 1 LV die Stellung des Menschen als Zentrum der staatlichen Ordnung hervorheben. Als „Antithese zum Nationalsozialismus“ (Gusy, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 1 vor Rn. 1) steht das Recht auf Freiheit dem Menschen kraft seiner selbst zu; es folgt unmittelbar aus dem Menschenbild und beruht nicht erst auf staatlicher Verleihung. Dieser Rückbezug der Freiheit auf den Menschen bezweckt jedoch nicht die Abgrenzung natürlicher von juristischen Personen und damit den Ausschluss der Letztgenannten aus dem Schutzbereich. Das anthro­pozentrische Freiheitskonzept hebt vielmehr die Einzelperson als Träger der Freiheit von dem Staat sowie der Gemeinschaft bzw. dem Kollektiv ab und verdeutlicht damit auch insoweit als Abkehr von jeder totalitären Herrschaft die grundsätzliche Unabhängigkeit individueller Freiheit hiervon. Das Recht des Einzelnen leitet sich nicht vom Staat oder von einer sog. „Volksgemeinschaft“ ab oder ist durch deren Einschränkungen und Bedürfnisse bedingt. „Der Staat ist um des Menschen willen und nicht der Mensch um des Staates Willen da“ (Abg. Dr. Wuermeling, zit. bei Klaas, Die Entstehung der Verfassung für Rheinland-Pfalz, 1978, S. 224). Die freie Entfaltung des Menschen soll letztlich der Allgemeinheit zugute kommen, und zwar in geistiger wie auch in wirtschaftlicher Hinsicht. Die wissenschaftliche Forschung beispielsweise, so der Abgeordnete Neumayer in den Beratungen der Verfassungskommission, könne nur dann, wenn sie frei sei, Ergebnisse erzielen, welche für die gesamte Menschheit von Bedeutung seien (zit. bei Klaas, Die Entstehung der Verfassung für Rheinland-Pfalz, 1978, S. 262).

In diesem Bild eines Dualismus Individuum – Staat stehen die juristischen Personen und sonstige privatrechtliche Korporationen auf der Seite des Individu­ums. Die Betonung des Menschen ist insbesondere der auch naturrechtlichen Herleitung individueller Freiheit geschuldet; eine generelle Beschränkung des grundrechtlichen Persönlichkeitsschutzes lässt sich hieraus jedoch nicht herleiten. Vielmehr zeigen gerade die Bezugnahme auf die – nicht auf natürliche Personen beschränkte, sondern insbesondere auch von Unternehmen betriebene – wissen­schaftliche Forschung wie auch der Hinweis auf die Bedeutung der Freiheit in wirt­schaftlicher Hinsicht, dass mit der Hervorhebung des Menschen in Art. 1 Abs. 1 LV keine dahingehende Beschränkung des persönlichen Schutzbereichs verbunden sein sollte. Lediglich insoweit, als das Freiheitskonzept der Landes­verfassung Bezüge zur Menschenwürde aufweist sowie dort, wo das allgemeine Persönlichkeitsrecht gerade den Kernbereich der Entscheidungsfreiheit des Menschen schützt, scheidet eine Anwendung auf juristische Personen und auf Personengesellschaften aus.

d) Letztlich beantwortet sich die Frage nach der persönlichen Reichweite des verfassungsrechtlichen Datenschutzes daher danach, ob das Grundrecht seinem Wesen nach auf juristische Personen und Personengesellschaften anwendbar ist. Maßgeblich ist, ob der Grundrechtsschutz an Eigenschaften, Äußerungsformen oder Beziehungen anknüpft, welche nur natürlichen Personen wesenseigen sind, oder ob das Grundrecht auch korporativ – und folglich ebenso durch ein „bloßes Zweckgebilde der Rechtsordnung“ – betätigt werden kann. Letzteres ist insbeson­dere dann der Fall, wenn juristische Personen und Personengesellschaften einer dem Bürger vergleichbaren grundrechtstypischen Gefährdungslage ausgesetzt sind.

Art. 1 Abs. 1 LV speist sich nicht allein aus dem der Verfassung vorausliegenden naturrechtlich begründeten Menschenbild, sondern gleichermaßen aus der Über­zeugung, dass die Freiheit des Einzelnen – und damit die ungehinderte Entfaltung dessen Persönlichkeit – im demokratisch-rechtsstaatlichen Verfassungsstaat Grundlage individueller und staatlicher Existenz ist. Die bereits in den Beratungen zur Landesverfassung hervorgehobene Bedeutung auch der geistigen und wirt­schaftlichen Freiheit ist nicht auf natürliche Personen beschränkt, sondern ebenso einer unternehmerischen Betätigung in einer gesonderten Rechtsform zu eigen. Staatliche informationelle Maßnahmen können daher auch hinsichtlich juristischer Personen und Personengesellschaften Gefährdungen oder Verletzungen der grundrechtlich geschützten Freiheit herbeiführen und einschüchternd auf die Ausübung von Grundrechten wirken. In dieser Hinsicht besteht ein Schutzbedürf­nis, welches demjenigen natürlicher Personen grundsätzlich entspricht. Allerdings ergibt sich insoweit ein Unterschied hierzu, als der Tätigkeitskreis juristischer Personen regelmäßig durch eine bestimmte Zwecksetzung begrenzt wird (BVerfG Beschluss vom 13. Juni 2007 – 1 BvR 1550/03 u.a. –, BVerfGE 118, 168 ).

2. Der insoweit eröffnete Schutzbereich wird jedoch durch die im Rundfunk­beitragsstaatsvertrag vorgesehenen Datenerhebungen nicht berührt.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet der Beschwerde­führerin als Personengesellschaft einen Grundrechtsschutz vor Gefährdungen, die von staatlichen informationellen Maßnahmen ausgehen können. Eine grundrecht­lich erhebliche Gefährdungslage besteht jedoch nicht stets bereits deshalb, weil eine staatliche Stelle Kenntnisse erlangt, die einen Bezug zu einer bestimmten juristischen Person oder Personengesellschaft und ihrer Tätigkeit aufweisen. Die informationelle Maßnahme muss diese vielmehr einer Gefährdung hinsichtlich ihrer spezifischen Freiheitsausübung aussetzen. Maßgeblich kommt es insoweit insbesondere auf die Bedeutung der betroffenen Informationen für den grund­rechtlich geschützten Tätigkeitskreis – im Fall der Beschwerdeführerin also für ihre wirtschaftliche Tätigkeit – sowie auf den Zweck und die möglichen Folgen der Maßnahme an. Insofern bleibt das Schutzbedürfnis von juristischen Personen und von Personengesellschaften hinter demjenigen natürlicher Personen zurück (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 – 1 BvR 1550/03 u.a. –, BVerfGE 118, 168 ).

Die im Rundfunkstaatsvertrag vorgesehenen Datenerhebungen wie auch der Zweck, dem sie dienen, wirken sich nicht auf die wirtschaftliche Betätigung der Beschwerdeführerin aus. Auch wenn der Schutz des Art. 4a i.V.m. Art. 1 Abs. 1 LV insoweit nicht auf Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse beschränkt ist, muss die Daten­erhebung und ‑verarbeitung doch grundsätzlich geeignet sein, die wirtschaftliche Verhaltensfreiheit zu beeinträchtigen oder zu gefährden. Die von der Beschwer­deführerin mitzuteilenden Angaben lassen dahingehende Wirkungen allerdings nicht erwarten. Sie betreffen allein die Betriebsinhaberschaft sowie die Zahl der Betriebsstätten, der Beschäftigten und der beitragspflichtigen Kraftfahrzeuge. Diese Angaben muss die Beschwerdeführerin zu anderen Zwecken als denen der Berechnung der Rundfunkbeiträge ohnehin öffentlichen Stellen mitteilen. Auch aus ihrer Zusammenführung bei einer Behörde erwachsen keine Gefahren für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin. Dies gilt auch insoweit, als die Landesrundfunk­anstalten ermächtigt werden, personenbezogene Daten ohne Kenntnis des Betroffenen bei öffentlichen und nicht öffentlichen Stellen zu erheben. Diese sind gemäß § 11 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 RBStV auf Angaben beschränkt, welche der Anzeigepflicht nach § 8 RBStV unterliegen; es darf darüber hinaus kein erkenn­barer Grund zu der Annahme bestehen, dass der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung der Daten hat.

Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdeführerin ergeben sich des Weiteren nicht daraus, dass mit der vorgeschriebenen Mitteilung der Angaben unzumutbare, ihre unternehmerische Betätigung beeinträchtigende Auswirkungen verbunden wären. Die Pflicht zur Benennung der Zahl der im Jahresdurchschnitt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten ist in § 4 Abs. 2 der Satzung des Südwestrundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunk­beiträge vom 3. Dezember 2012 (GVBl. S. 418) – Rundfunkbeitragssatzung – dahingehend konkretisiert, dass der zwölfte Teil der Summe aus den Zahlen der am jeweiligen Monatsende des vorangegangenen Kalenderjahres Beschäftigten (mit Ausnahme der Auszubildenden) anzuzeigen ist. Im Hinblick darauf, dass etwaige Änderungen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 RBStV erst bis zum 31. März des Folgejahres mitzuteilen sind, verbleibt hierfür ausreichend Zeit. Welche Nachweise die Rundfunkanstalten hinsichtlich der Zahl der Beschäftigten sowie der beitrags­relevanten Kraftfahrzeuge verlangen kann, ist im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sowie der Satzung des Südwestrundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge nicht geregelt. Dies ist vielmehr eine Frage des – ge­gebenen­falls zunächst fachgerichtlich zu überprüfenden – Vollzugs.

II. Gleichfalls nicht berührt werden die Schutzbereiche der Berufs- (Art. 58 LV), der Gewerbe- (Art. 52), der Eigentums- (Art. 60 LV) und der Informationsfreiheit (Art. 10 Abs. 1 LV).

Die angefochtenen Bestimmungen beziehen sich weder gerade auf die berufliche bzw. gewerbliche Betätigung und haben diese unmittelbar zum Gegenstand noch stehen sie in einem engen Zusammenhang mit deren Ausübung und lassen eine berufs- bzw. gewerberegelnde Tendenz deutlich erkennen. Darüber hinaus haben die Rundfunkbeiträge keine übermäßig belastende und erdrosselnde Wirkung; auch knüpft die Abgabenpflicht nicht an den Hinzuerwerb von Eigentum oder den Bestand des Hinzuerworbenen an. Des Weiteren stellen weder ihre Erhebung als solche noch deren Höhe oder die Verpflichtung zur Mitteilung bestimmter Daten betriebsbezogene Eingriffe dar, sodass hier dahingestellt bleiben kann, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als solcher dem Schutzbereich des Art. 60 LV unterfällt und ob Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch Art. 60 LV geschützt sind.

Schließlich ist ein Grundrechtsverstoß auch insoweit offenkundig ausgeschlossen, als die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 10 Abs. 1 LV rügt. Allerdings sind sowohl der Rundfunk als auch das Internet allgemein zugäng­liche Quellen, aus denen sich der Bürger mittels entsprechender technischer Geräte – Radio, Fernseher, Computer etc. – unterrichtet. Der Zugang hierzu wird jedoch durch die Rundfunkbeitragspflicht nicht eingeschränkt. Mit dem neuen Rundfunk­staatsvertrag ist die Beitragspflicht vom Bereithalten oder von der Nutzung eines Empfangsgeräts unabhängig. Anknüpfungspunkt der Beiträge ist allein die Verfügungsgewalt über Raumeinheiten, in denen eine Rundfunknutzung möglich ist. Die Beitragspflicht beeinflusst daher nicht die Anschaffung bzw. Verwendung der für den Informationszugang erforderlichen Geräte und schränkt damit die Zugänglichkeit von Informationen nicht ein.

III. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen die Anordnung der Fortgeltung der Lastschrift- und Einzugsermächtigung in § 14 Abs. 6 Satz 2 RBStV richtet, hat die Beschwerdeführerin bereits keine hieraus für sie folgende Belastung aufgezeigt; eine solche ist auch sonst nicht erkennbar. Darüber hinaus kann die Beschwerdeführerin durch einen Widerruf der bislang erteilten Ermächtigung deren Fortgeltung unter dem neuen Beitragsrecht verhindern. Der Rundfunk­beitragsstaatsvertrag enthält weiterhin keine Verpflichtung der Beitragsschuldner, Lastschrift- oder Einzugsermächtigungen zu erteilen.

IV. Die Sachprüfung durch den Verfassungsgerichtshof scheitert darüber hinaus insoweit am Erfordernis einer gegenwärtigen und unmittelbaren Betroffenheit, als sich die Beschwerdeführerin gegen die Bußgeldbewehrung in § 12 Abs. 1 Nr. 2 RBStV, die ihr auferlegten Auskunftspflichten sowie die den Rundfunkanstalten eingeräumten Möglichkeiten der Datenerhebung und -verarbeitung wendet und die unzureichende Bestimmtheit einzelner Vorschriften rügt.

1. Die Betroffenheit ist gegenwärtig, wenn die angegriffene Vorschrift auf die Rechtsstellung des Beschwerdeführers aktuell einwirkt. Die bloße Möglichkeit, irgendwann einmal in Zukunft von der Gesetzesbestimmung betroffen werden zu können, reicht hingegen nicht aus. Andernfalls würde sich die Verfassungs­beschwerde im Ergebnis zu einer – nach Art. 130a LV, § 44 Abs. 1 VerfGHG nicht vorgesehenen – Popularklage ausweiten. Die Tatbestände der angegriffenen Vorschriften müssen daher in der Person des Beschwerdeführers zumindest in absehbarer Zukunft verwirklicht werden können (VerfGH RP, Urteil vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 ).

Danach fehlt es an einer gegenwärtigen Betroffenheit hinsichtlich § 12 Abs. 1 Nr. 2 RBStV. Nach dieser zum 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Vorschrift handelt ordnungswidrig, wer seiner Anzeigepflicht aus § 14 Abs. 2 RBStV nicht nach­gekommen ist. Die letztgenannte Regelung trat schon am 1. Januar 2012 in Kraft. Sie dient der Umstellung der Datengrundlagen im Übergangszeitraum vom bisherigen Rundfunkgebühren- zum Rundfunkbeitragsmodell (LT-Drucks. 16/188, S. 32) und ermöglicht es, bereits vor Inkrafttreten der beitragsrechtlichen Vorschriften die für die Überleitung der schon erfassten Zahlungspflichtigen erforderlichen Daten zu erheben. Ihre Geltung beschränkt sich daher jedenfalls faktisch auf den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2012, da zum 1. Januar 2013 das allgemeine Auskunftsrecht der Rundfunkanstalten nach § 9 Abs. 1 RBStV in Kraft getreten ist. Soweit die Beschwerdeführerin rügt, § 12 Abs. 1 Nr. 2 RBStV verstoße gegen Art. 6 Abs. 3 LV, weil damit ein Verhalten sanktioniert werde, welches zwar rechtswidrig, aber nicht strafbewehrt gewesen sei, hat sie bereits nicht dargelegt, ihre Auskunftspflichten nach § 14 Abs. 2 RBStV verletzt zu haben. Dies wäre jedoch schon deshalb erforderlich gewesen, weil der Südwestrundfunk in seiner Stellungnahme ausgeführt hat, bei dem zeitlichen Auseinanderfallen des Inkrafttretens des § 12 Abs. 1 Nr. 2 und des § 14c Abs. 2 RBStV handele es sich um ein Redaktionsversehen, Bußgelder seien nicht verhängt worden.

2. Die Beschwerdeführerin ist unmittelbar in ihren Rechten betroffen, soweit sich ihre Verfassungsbeschwerde gegen ihre Beitragspflicht nach dem Rundfunk­beitragsstaatsvertrag richtet. Im Übrigen fehlt es an einer unmittelbaren Betroffen­heit.

a) Unmittelbare Betroffenheit verlangt, dass die Rechtsstellung des Beschwerde­führers bereits durch die angegriffene Rechtsnorm und nicht erst durch ihren Vollzug berührt wird. Ein solcher unmittelbarer Eingriff in die Rechtsstellung des Beschwerdeführers liegt auch dann vor, wenn das angegriffene Gebot bußgeld­bewehrt ist (VerfGH RP, Urteil vom 30. September 2008 – VGH B 31/07 u.a. –, AS 36, 323 ). Bedarf ein Gesetz hingegen rechtsnotwendig oder nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis der Umsetzung durch einen besonderen Vollzugsakt, muss der Beschwerdeführer grundsätzlich zunächst diesen Akt angreifen und den gegen ihn eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er die Verfassungsbeschwerde erhebt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 13. Oktober 1995
– VGH N 4/93 –, AS 25, 194 ).

b) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sieht sowohl zur Durchsetzung der Beitrags- als auch der Auskunftspflichten gesonderte Vollzugsakte vor.

Zwar ist hinsichtlich der sich dem Grunde und der Höhe nach unmittelbar aus dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ergebenden Beitragspflicht keine gesonderte Fest­setzung durch einen rechtsmittelfähigen Bescheid erforderlich (StGH BW, Beschluss vom 19. August 2013 – 1 VB 65/13 –, juris Rn. 8; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 7 RBStV Rn. 26; Tucholke, ebd., § 10 RBStV Rn. 34). Gemäß § 5 Satz 1 Rundfunkbeitragssatzung erhält der Beitragsschuldner deshalb lediglich eine Anmeldebestätigung mit den für die Beitragserhebung erforderlichen Daten. Jedoch werden rückständige Rundfunk­beiträge gemäß § 5 Abs. 1 bis 3, § 10 Abs. 5 RBStV von der Landesrundfunk­anstalt durch einen Bescheid festgesetzt, der nach § 10 Abs. 6 RBStV im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt wird. Dieser Bescheid wiederum kann mit Widerspruch und Klage sowie im Wege des Eilrechtsschutzes vor den Verwaltungsgerichten angefochten und so einer fachgerichtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden, welche – gegebenenfalls mit der Folge einer Vorlage nach Art. 130 Abs. 3 LV – die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunk­beitragsrechts einschließt.

Auch hinsichtlich der Anzeigepflicht nicht privater Rundfunkteilnehmer ab dem 1. Dezember 2012, der Auskunftspflicht nach § 8 Abs. 4 RBStV, der Auskunfts­pflicht (möglicher) Beitragsschuldner nach § 9 Abs. 1 RBStV sowie beizubringen­der Nachweise über beitragsrelevante Daten sieht der Rundfunkbeitragsstaats­vertrag vor, dass die Landesrundfunkanstalt den Betroffenen zunächst hierzu auffordert.

c) Dennoch steht dies der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nur teilweise entgegen.

Mit dem Erfordernis unmittelbarer Betroffenheit wird dem in § 44 Abs. 3 VerfGHG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungs­beschwerde Rechnung getragen. Die damit bezweckte vorrangige Anrufung der Fachgerichte soll eine umfassende Vorprüfung des Beschwerdevorbringens gewährleisten. Dem Verfassungsgerichtshof soll vor seiner Entscheidung ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet und die Fallanschauung der Gerichte vermittelt werden. Zugleich entspricht es der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsverteilung und Aufgabenzuweisung, dass vorrangig die Fachgerichte Rechtsschutz gegen Verfassungsverletzungen selbst gewähren. Diese Gesichtspunkte fallen vor allem dann ins Gewicht, wenn das Gesetz der Verwaltung einen Entscheidungsspielraum lässt, gelten grundsätzlich aber auch dann, wenn ein solcher Spielraum fehlt (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 17. Dezember 2013 – VGH B 23/13 –, KommJur 2014, 96).

Deshalb ist die unmittelbare Betroffenheit trotz Vollzugsbedürftigkeit eines Gesetzes nur, aber grundsätzlich auch dann zu bejahen, wenn die vorherige Klärung der tatsächlichen und (einfach­)rechtlichen Grundlagen des Normvollzugs entbehrlich ist – insbesondere die angegriffene Norm keine Auslegungsspielräume beinhaltet und sie auf andere Rechtsgebiete keine Auswirkungen hat, welche die Verfassungsmäßigkeit beeinflussen könnten – und eine Vorabentscheidung über die verfassungsrechtlichen Fragen entsprechend § 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG geboten bzw. sachgerecht ist (VerfGH RP, Urteile vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 , und vom 29. November 2011 – VGH B 11/10 –, AS 39, 7 ; Beschluss vom 12. Juli 2010 – VGH B 74/09 –, AS 39, 1 ). Letzteres ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verfassungsbeschwerde wegen der großen Zahl der von der angefochtenen Vorschrift Betroffenen sowie öffentlicher Kontro­versen über die Berechtigung der gesetzlichen Regelung allgemeine Bedeutung zukommt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 4. Juli 2001 – VGH B 12/00 u.a. – AS 29, 23 ; Beschluss vom 13. Dezember 2004 – VGH B 16/04 –, AS 32, 74 ; Urteil vom 29. November 2011 – VGH B 11/10 –, AS 39, 7 ).

aa) Danach ist die Verfassungsbeschwerde zulässig, soweit die Beschwerdeführe­rin die Verfassungswidrigkeit ihrer Beitragspflicht rügt.

Insofern ergeben sich Grund und Umfang der Belastung der Beschwerdeführerin unmittelbar aus dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag, ohne dass es weiterer tatsächlicher oder rechtlicher Klärungen bedarf. Auslegungs- oder Anwendungs­spielräume der Rundfunkanstalten bestehen diesbezüglich ebenfalls nicht. Auch die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag vorgesehenen Befreiungstatbestände liegen im Falle der Beschwerdeführerin offenkundig in keinerlei Hinsicht vor. Die Anwendbarkeit der die Beitragspflicht regelnden angegriffenen Normen hängt damit allein von der Berechtigung der zulässigerweise geltend gemachten verfassungsrechtlichen Zweifel ab. Eine Vorabentscheidung dieser verfassungs­rechtlichen Fragen ist darüber hinaus entsprechend § 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG geboten. Sie betreffen alle in Rheinland-Pfalz ansässigen Betriebsstätteninhaber. Über die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung des Rundfunkbeitragsrechts nicht nur im privaten, sondern gerade auch im nicht privaten Bereich ist darüber hinaus bundesweit eine öffentliche Kontroverse entstanden, die sich bereits in mehreren Verfahren vor den Verfassungs- und den Verwaltungsgerichten wider­spiegelt (19. KEF-Bericht, Tz. 274). Aufgrund der damit entstandenen Rechts­unsicherheit hinsichtlich der vorrangigen Finanzierungsgrundlage des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist eine umgehende Entscheidung der verfassungsrecht­lichen Fragen auch durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geboten.

bb) Anders verhält es sich hingegen hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Auslegungsfragen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages, insbesondere bezüglich des Begriffs der „nicht privaten Zwecke“ sowie der Fällig­keitsberechnung des Beitrags. Diese sind zunächst – sofern hierüber in der Praxis überhaupt Streit entsteht – von den Fachgerichten zu klären. Ebenfalls unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sich die Beschwerdeführerin gegen die ihr auferlegten Auskunfts- und Anzeigepflichten sowie gegen die den Rundfunk­anstalten eingeräumten Möglichkeiten der Datenerhebung und -verarbeitung wendet. Die diesbezüglich allein in Betracht kommende verfassungsgerichtliche Prüfung anhand der allgemeinen Handlungsfreiheit sowie des Gleichbehand­lungsgrundsatzes hängt zunächst davon ab, wie die Rundfunkanstalten den Vollzug der Mitteilungs- und Nachweispflichten handhaben, sowie davon, wie die Verwaltungsgerichte deren Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Rundfunk­beitragsstaatsvertrages bewerten. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag wie auch die Satzung des Südwestrundfunks enthalten insoweit keine abschließenden Regelungen.

V. Der Verfassungsbeschwerde fehlt, soweit sie danach zulässig ist, schließlich nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Bedenken ergeben sich insoweit insbesondere nicht aus dem Umstand, dass mit dem angegriffenen Zustimmungsgesetz ein zwischen den Ländern der Bundes­republik Deutschland geschlossener Staatsvertrag in Landesrecht umgesetzt wird, die begehrte Nichtigerklärung mithin im Widerspruch zu den vertraglichen Zusagen des Landes Rheinland-Pfalz stehen und die Geltung des Rundfunk­beitragsstaatsvertrages bundesweit in Frage stellen könnte.

Zwar erzwingt der bundesverfassungsrechtliche Grundsatz der Bundestreue bis zu einer für alle Vertragspartner verbindlichen gerichtlichen Klärung im bundes­rechtlichen Bereich die Fortgeltung eines Staatsvertrages auch dann, wenn das diesbezügliche Zustimmungsgesetz von dem Verfassungsgericht eines Landes für nichtig erklärt worden ist (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1976 – VII A 1.76 –, BVerwGE 50, 137 ). Allerdings entzieht der Grundsatz der Bundestreue weder Landesgesetze zur Umsetzung von Staatsverträgen der landesverfas­sungsgerichtlichen Kontrolle noch bewirkt er die Folgenlosigkeit oder Unbeacht­lichkeit einer der Verfassungsbeschwerde stattgebenden Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs. Diese verpflichtet vielmehr die Landesregierung, Verhandlungen mit den anderen Ländern darüber aufzunehmen, wie einem vom Landesverfassungsgericht festgestellten Verfassungsverstoß Rechnung getragen werden kann, und – sofern eine Einigung nicht zustande kommt – den Staats­vertrag zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu kündigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1976 – VII A 1.76 –, BVerwGE 50, 137 ).

C.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

I. Die Regelung des § 1 des Landesgesetzes vom 23. Februar 2011 zu dem 15. Rundfunk­änderungsstaatsvertrag i.V.m. dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 1 Abs. 1 LV. Das Land Rheinland-Pfalz war für die angefochtene Neuregelung der Rundfunkfinanzierung zuständig. Es handelt sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer.

1. Die Befugnis des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz erstreckt sich auf die Prüfung der Gesetzgebungszuständigkeit des Landes.

Greift die mit der Verfassungsbeschwerde angefochtene Maßnahme – wie vorliegend, da die Beschwerdeführerin Adressatin belastender staatlicher Maßnahmen ist, jedenfalls bezüglich ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 1 Abs. 1 LV – in den Schutzbereich eines Grundrechts ein, so kann die Behauptung deren Verfassungswidrigkeit auch darauf gestützt werden, sie verstoße formell oder materiell gegen einzelne objektivrechtliche Verfassungs­bestimmungen oder allgemeine Verfassungsgrundsätze (vgl. VerfGH RP, Urteile vom 4. Juli 2001 – VGH B 12/00 u.a. –, AS 29, 23 , vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 , und vom 30. September 2008 – VGH B 31/07 u.a. –, AS 36, 323 ). Dies schließt, wenn der Eingriff – wie hier – auf einer Rechts­norm beruht, die verfassungsgerichtliche Prüfung ein, ob das Landesrecht die bundesstaatliche Abgrenzung der Legislativkompetenzen wahrt.

a) Die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten ist im Grundgesetz in den Art. 70 ff. GG geregelt, wohingegen Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichts­hofs gemäß Art. 130, 130a, 135 LV die Landesverfassung ist. Die legislativen Kompetenzen sind jedoch nicht nur Bestandteil des Bundes-, sondern auch des Landesverfassungsrechts. Da sich Rheinland-Pfalz ausweislich Art. 74 Abs. 1 LV ausdrücklich als „Gliedstaat Deutschlands“ begreift, bildet die bundesrechtliche Kompetenzverteilung zugleich die Grenze der nach der Landesverfassung grund­sätzlich unbegrenzten Gesetzgebungsbefugnis der Landesstaatsgewalt. Deshalb schließt die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Vereinbarkeit eines Gesetzes mit der Landesverfassung die Prüfung der Frage ein, ob das Land für die betref­fende Materie gesetzgebungsbefugt ist (VerfGH RP, Urteile vom 20. November 2000 – VGH N 2/00 –, AS 28, 440 , und vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 ; Beschluss vom 13. Dezember 2004 – VGH B 16/04 –, AS 32, 74 ).

b) Hieran hält der Verfassungsgerichtshof auch in Ansehung anderslautender verfassungsgerichtlicher Entscheidungen (BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00 –, BVerfGE 103, 332 ; StGH Bremen, Urteil vom 12. April 2013 – St 1/12 –, NordÖR 2013, 357 ; HessStGH, Urteil vom 4. Mai 2004 – P. St. 1714 –, DVBl. 2004, 1022 ) fest.

Zwar führt die Erstreckung der landesverfassungsgerichtlichen Prüfungskompe­tenz auf die Einhaltung der Zuständigkeitsgrenzen im Verhältnis des Bundes und der Länder dazu, dass der Verfassungsgerichtshof letztlich das Grundgesetz auslegt und – da es keine parallelen Gesetzgebungskompetenzen gibt – mit der Frage der Zuständigkeit des Landes- zugleich über diejenige des Bundesgesetz­gebers entscheidet. Dies rechtfertigt jedoch keine Einschränkungen des Prüfungsumfangs des Verfassungsgerichtshofs (einschränkend – Verfassungs­widrigkeit nur bei offensichtlichem kompetenzrechtlichem Verstoß – hingegen BayVerfGH, Entscheidungen vom 28. Juni 1988 – Vf. 12-VII-85 –, VerfGHE BY 41, 59 ; vom 27. März 1992 – Vf. 8-VII-89 –, VerfGHE BY 45, 33 ; vom 30. Juni 1998 – Vf. 9-VII-94 –, VerfGHE BY 51, 94 , und vom 21. Dezember 2011 – Vf. 3-VII-11 –, BayVBl 2012, 268). Ein Eingriff in bundesrechtliche Zustän­digkeiten findet schon deshalb nicht statt, weil die landesverfassungsgerichtliche Festlegung der Gesetzgebungskompetenzen für den Bundesgesetzgeber nicht verbindlich ist und daher auch für den Landtag diesem gegenüber keine Rechte begründet. Bindend ist eine Auslegung des Grundgesetzes vielmehr – und auch dies unter dem Vorbehalt einer anderweitigen Festlegung der Zuständigkeits­grenzen durch dass Bundesverfassungsgericht (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 30. September 2008 – VGH B 31/07 –, AS 36, 323 ) – nur innerhalb des Landes. Darüber hinaus geht das Grundgesetz selbst in Art. 100 Abs. 3 von seiner Ausle­gung durch die Verfassungsgerichte der Länder aus und schränkt diese nur dahingehend ein, dass sie im Falle eines Abweichens von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dessen Entscheidung einholen müssen.

Schließlich steht auch die Befürchtung, eine Überprüfung anhand der grund­gesetzlichen Aufteilung der Legislativkompetenzen könne in der Praxis zu einer möglicherweise vom Grundgesetz – zumindest in dessen Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht – nicht geforderten und daher zu weitgehenden Einschränkung des Landesgesetzgebers führen, ohne dass dieser die Möglichkeit habe, das Bundesverfassungsgericht zur Klärung dieser Frage anzurufen (StGH Bremen, Urteil vom 12. April 2013 – St 1/12 –, NordÖR 2013, 357 ), einer Auslegung der Gesetzgebungszuständigkeiten des Grundgesetzes durch den Verfassungsgerichtshof nicht entgegen. Dieser Gesichtspunkt wirkt sich nicht auf die Prüfungs-, sondern allenfalls auf die Frage der Verwerfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofs aus (vgl. E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozess­recht, 3. Aufl. 2012, § 2 Rn. 54).

2. Das Land hat dem Grunde nach die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung von Abgaben zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Die Gesetzgebungskompetenzen für Steuern begründet Art. 105 GG als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm. Die Zuständigkeit des Gesetzgebers zur Einführung außersteuerlicher Abgaben sowie zur Regelung ihrer Verwendung hingegen richtet sich nach den allgemeinen Sachzuständigkeiten gemäß Art. 70 ff. GG (BVerfG, Urteile vom 6. November 1984 – 2 BvL 19/83 u.a. –, BVerfGE 67, 256 , sowie vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. –, BVerfGE 108, 1 ; Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u.a. – BVerfGE 108, 186 ). Inso­weit entspricht es einhelliger Ansicht, dass die Erhebung einer Steuer zur Finan­zierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls nicht in die Zuständigkeit der Länder fällt, diese jedoch kompetenziell eine nichtsteuerliche Rundfunkfinan­zierung regeln können: Die gemäß Art. 70 Abs. 1 GG bei den Ländern liegende Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk schließt insoweit die Zuständigkeit zur Regelung von dessen Finanzierung ein (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 BvL 30/88 –, BVerfGE 90, 60 ).

a) Der Finanzverfassung des Grundgesetzes liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Finanzierung allgemeiner staatlicher Aufgaben – sog. Gemeinlasten – in erster Linie durch Steuern erfolgt (BVerfG, Beschlüsse vom 24. Januar 1995
– 1 BvL 18/93 u.a. –, BVerfGE 92, 91 , und vom 7. November 1995 – 2 BvR 413/88 u.a. –, BVerfGE 93, 319 ). Seine sachliche Rechtfertigung findet dieses Prinzip des Steuerstaats insbesondere darin, dass einerseits der demokra­tische Rechts- und Sozialstaat zur Gewährleistung einer gleichmäßigen Aufgabenerfüllung auf eine von einem Leistungsaustausch unabhängige Finanz­ausstattung wie auch im Interesse demokratischer Gleichheit auf eine vom Abgabenschuldner und insbesondere dessen Steuerhöhe – und einer daraus möglicherweise resultierenden Erwartungshaltung – unbeeinflusste Mittelverwen­dung angewiesen ist, andererseits Steuern dem Grundsatz der Belastungsgleich­heit der Abgabepflichtigen verstärkt Rechnung tragen, indem sie die Leistungs­fähigkeit berücksichtigen müssen. Darüber hinaus ist die sorgfältig ausgewogene grundgesetzliche Regelung des Finanzausgleichs ein Kernstück der bundesstaat­lichen Ordnung, welche unterlaufen würde, finanzierten sich Bund und Länder statt durch Steuern durch andere Einnahmen (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 – 2 BvL 9/85 u.a. –, BVerfGE 78, 249 ). Schließlich gewährleistet eine steuerbasierte Staatsfinanzierung, dass das Parlament den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die den Bürgern auferlegte Abgabenlast behält (BVerfG, Beschlüsse vom 31. Mai 1990 – 2 BvL 12/88 u.a. –, BVerfGE 82, 159 , und vom 7. November 1995 – 2 BvR 413/88 u.a. –, BVerfGE 93, 319 ).

Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben wird hierdurch nicht ausgeschlossen. Sie ist jedoch nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Die Bewahrung der bundesstaatlichen Ordnungs- und Ausgleichsfunktion der Art. 104a bis 108 GG macht es deshalb unabdingbar, Steuern und außersteuerliche Abgaben eindeutig voneinander abzugrenzen. Andernfalls ließe es sich nicht vermeiden, dass der Gesetzgeber unter Inanspruchnahme seiner Gesetzgebungskompetenzen aus Art. 73 ff. GG Abgaben einführt, die in Wahrheit Steuercharakter haben und für die deshalb nach dem Willen des Grundgesetzes die andersartigen Regelungs-, Ertrags- und Verwaltungszuständigkeiten der Finanzverfassung gelten (BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 – 2 BvF 3/77 –, BVerfGE 55, 274 ). Letztere dient nicht allein der Verteilung innerstaatlicher Zuständigkeiten. Der Finanz­verfassung kommt vielmehr, nicht zuletzt im Hinblick auf den Individualschutz des Abgabepflichtigen, eine Begrenzungs- und Schutzfunktion zu, anhand derer sich nicht nur die Rechtmäßigkeit staatlicher Abgaben, sondern auch deren Abgren­zung bemisst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 – 2 BvL 9/85 u.a. –, BVerfGE 78, 249 ; Urteile vom 6. November 1984 – 2 BvL 19/83 u.a. –, BVerfGE 67, 256 , und vom 23. Januar 1990 – 1 BvL 44/86 u.a. –, BVerfGE 81, 156 ; Beschluss vom 7. November 1995 – 2 BvR 413/88 u.a. –, BVerfGE 93, 319 ).

b) Bei dem Rundfunkbeitrag im Sinne des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages handelt es sich nicht um eine Steuer.

Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag bezeichnet die Abgabe zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durchgängig als Beitrag. Für die Rechtsnatur einer Abgabe kommt es jedoch nicht darauf an, wie das Gesetz selbst sie seinem Wortlaut nach klassifiziert. Maßgeblich ist vielmehr deren – anhand der normati­ven Ausgestaltung zu bestimmender – materieller Gehalt (BVerfG, Beschlüsse vom 26. Mai 1976 – 2 BvR 995/75 –, BVerfGE 42, 223 , und vom 18. Mai 2004 – 2 BvR 2374/99 –, BVerfGE 110, 370 ; Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. –, BVerfGE 108, 1 ; Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u.a. –, BVerfGE 108, 186 ; Urteil vom 6. Juli 2005 – 2 BvR 2335/95 u.a. –, BVerfGE 113, 128 ). Es steht nicht in der Macht des Bundes- oder Landes­gesetzgebers, die verfassungsrechtlich vorgegebene Kompetenzverteilung dadurch zu unterlaufen, dass er eine Abgabe, die materiell unter den Begriff der Steuer fällt, durch eine ausdrückliche gegenteilige Bezeichnung einer anderen Abgabenkategorie zuweist.

aa) Steuern im Sinne des Grundgesetzes sind vielmehr alle einmaligen oder laufenden Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere staat­liche Leistung darstellen, sondern die von einem öffentlich-rechtlichen Gemein­wesen – ob­schon gegebenenfalls zweckgebunden – zur Erzielung von Einkünften zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1978 – 2 BvR 154/74 –, BVerfGE 49, 343 ). Hingegen sind Gebühren das Entgelt für die tatsächliche Inanspruchnahme besonderer Leistungen der öffentlichen Hand durch den Einzelnen und Beiträge dessen Beteiligung an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung, die ihm beson­dere Vorteile gewährt, ohne dass es darauf ankommt, ob er diese auch tatsächlich wahrnimmt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Mai 2004 – 2 BvR 2374/99 –, BVerfGE 110, 370 , und vom 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 –, BVerfGE 92, 91 ; Urteil vom 6. Juli 2005 – 2 BvR 2335/95 u.a. –, BVerfGE 113, 128 ). Gebühren und Beiträge dienen damit dem Ausgleich besonderer staatlich gewährter Vorteile, die es rechtfertigen, diese zumindest teilweise abzuschöpfen oder den Empfänger zur Tragung von deren Kosten heranzuziehen.

Maßgebliches Abgrenzungskriterium der Steuer insbesondere von den sog. Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) ist danach, ob das Ziel der Abgaben­finanzierung und der Belastungsgrund im Verhältnis von Leistung – in Gestalt der Gewährung eines zumindest potenziellen Vorteils für den Abgabenpflichtigen – und Gegenleistung stehen oder ob die Geldleistungspflicht „voraussetzungslos“, d. h. ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Maßnahme der öffentlichen Hand, auferlegt wird (vgl. BVerfG, Urteile vom 6. November 1984 – 2 BvL 19/83 u.a. –, BVerfGE 67, 256 , vom 23. Januar 1990 – 1 BvL 44/86 u.a. –, BVerfGE 81, 156 , und vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. –, BVerfGE 108, 1 ). Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass letztlich jedes staat­liche Handeln im Interesse der Bürger erfolgen muss, diese daher durch die Verwendung staatlicher Mittel stets einen zumindest potenziellen Vorteil erlangen. Angesichts dessen wie auch der Mehrschichtigkeit der Gesichtspunkte, welche dem grundsätzlichen Vorrang der Steuerfinanzierung zugrunde liegen, entzieht sich der Begriff der Voraussetzungslosigkeit – und damit die Abgrenzung von Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben – daher einer einheitlichen, alle Fallge­staltungen erfassenden Definition. Ob eine Wechselbezüglichkeit von staatlichen Leistungen und Abgabenlast besteht, bestimmt sich vielmehr unter Berücksichti­gung der die Abgrenzung notwendig machenden Kriterien anhand einer werten­den Betrachtung.

bb) Danach ergibt sich eine Konnexität des Rundfunkbeitrags im Sinne des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages und der Veranstaltung eines öffentlich-recht­lichen Rundfunks aus mehreren Umständen, die jedenfalls in ihrer Gesamtschau dazu führen, den Rundfunkbeitrag im Sinne des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags nicht als Steuer zu qualifizieren.

Das hierfür maßgebliche Wechselseitigkeitsverhältnis wird durch die normative Ausgestaltung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages, der zufolge der Beitrag die Möglichkeit des Empfangs öffentlich-rechtlichen Rundfunks abdeckt (1), sowie dadurch begründet, dass die Abgabenbelastung wie auch die Verwendung der Einkünfte nach Grund und Höhe durch ihre Funktion zur Finanzierung (allein) des Rundfunks bedingt sind (2), ohne dass hierdurch die bundesstaatliche Finanz­verfassung gefährdet wird oder deren Verteilungsregeln umgangen werden (3). Die große Anzahl der Beitragspflichtigen wie auch die fehlende Möglichkeit, sich der Beitragspflicht zu entziehen, begründen hingegen keine Steuereigenschaft der Abgabe (4).

(1) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag knüpft die Abgabenpflicht gemäß § 2 Abs. 1, § 5 Abs. 1 RBStV an das Innehaben einer Wohnung im privaten sowie einer Betriebsstätte im nicht privaten Bereich an. Ausweislich der Gesetzesmateri­alien soll hierdurch die Möglichkeit, öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu empfangen, abgegolten werden. Insoweit hat der Gesetzgeber der Regelung unter Rückgriff auf statistische Angaben die Annahme zugrunde gelegt, dass die Bürger heutzu­tage nahezu ausnahmslos über empfangsfähige Geräte verfügen und diese daher – zumal angesichts des andernfalls notwendigen Kontrollaufwands – kein für eine Abgabenpflicht geeignetes Abgrenzungsmerkmal (mehr) darstellen. Auch wenn danach ein Rundfunkempfang oftmals ortsunabhängig ist, beruht die Maßgeblich­keit der Wohnung oder Betriebsstätte auf der Annahme, dort liege der Schwer­punkt der Rundfunknutzung, wie auch auf dem Umstand, dass dies eine den gesellschaftlichen Gegebenheiten entsprechende Zusammenfassung mehrerer Rundfunknutzer zu einer Empfangs- und damit Beitragsgemeinschaft ermöglicht. Der Rundfunkbeitrag wiederum dient § 1 RBStV zufolge der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Sinne des § 12 Abs. 1 RStV sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 RStV.

Damit steht nach der normativen Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags die Abgabenpflicht in einem Wechselseitigkeitsverhältnis zur Einräumung der Möglichkeit der Rundfunknutzung als Vorteil. Seine Entsprechung findet dies darin, dass taubblinde Menschen – denen eine Rundfunknutzung objektiv unmög­lich ist – gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 10 RBStV von der Beitragspflicht befreit sind; Bürger, die das Rundfunkangebot nur eingeschränkt nutzen können – blinde und hörgeschädigte Menschen, § 4 Abs. 2 RBStV –, zahlen nur einen verringerten Beitrag. Darüber hinaus sieht § 4 Abs. 6 RBStV eine Beitragsbefreiung in einem besonderen Härtefall vor, welcher u. a. dann vorliegt, wenn es einem Rundfunk­beitragsschuldner objektiv unmöglich ist, Rundfunk zu empfangen (LT-Drucks. 16/188, S. 23).

Ob hingegen die Annahme des Gesetzgebers, sowohl in privaten als auch in nicht privaten Räumlichkeiten finde gewöhnlich eine Rundfunknutzung statt (LT-Drucks. 16/188, S. 24), tatsächlich ausnahmslos zutrifft und ob es – sofern dies nicht der Fall ist – dennoch gerechtfertigt ist, die Bürger zur Abgabenzahlung zu verpflich­ten, hat auf die Frage der Bestimmung der Abgabenart – und damit der grundsätz­lichen Gesetzgebungskompetenz – keine Auswirkungen. Ist eine Abgabe wegen der rechtlichen Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung dem Grunde nach als nichtsteuerlich zu qualifizieren, so bleibt es bei ihrer formalen Zuordnung zu den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG unabhängig davon, ob ihre Erhebung als solche sachlich gerechtfertigt ist. Es liefe der auf Formenklarheit und Formenbindung angelegten und angewiesenen Finanz­verfassung zuwider, wenn Vorzugslasten begrifflich ganz oder teilweise zu Steuern würden, sofern sie beispielsweise unzulässig bemessen sind (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. –, BVerfGE 108, 1 ).

(2) Die Konnexität von Abgabenlast und besonderer staatlicher Leistung und damit die Qualifizierung als nichtsteuerliche Abgabe folgt zudem daraus, dass die Abgabenbelastung wie auch die Verwendung der Einkünfte nach Grund und Höhe durch ihre Funktion zur Finanzierung (allein) des Rundfunks bedingt, d. h. unauf­lösbar miteinander verbunden sind.

Ein zur Qualifizierung als nichtsteuerliche Abgabe führendes Gegenseitigkeits­verhältnis kann auch dadurch hergestellt werden, dass der Umfang der Abgaben­belastung durch die Höhe der staatlichen Aufwendungen für den abgabenfinan­zierten Zweck bzw. durch diesen selbst rechtlich begrenzt sind. Denn den Steuern ist, da sie voraussetzungslos sind und der Gewinnung der Mittel für den allgemeinen Finanzbedarf dienen, gerade zu Eigen, dass ihre Höhe (verfassungs-)rechtlich nicht durch die mit ihnen finanzierten staatlichen Aufgaben, sondern durch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Bürger begrenzt ist (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1976 – 1 BvR 150/75 –, BVerfGE 43, 108 ; Urteil vom 3. November 1982 – 1 BvR 620/78 u.a. –, BVerfGE 61, 319 ; Beschlüsse vom 22. Februar 1984 – 1 BvL 10/80 –, BVerfGE 66, 214 , und vom 29. Mai 1990 – 1 BvL 20/84 u.a. –, BVerfGE 82, 60 ). Rechtmäßigkeitskriterium für Gebühren und Beiträge hingegen, die für die tatsächliche oder die potenzielle Inanspruchnahme staatlicher Einrichtungen erhoben werden, sind die mit ihnen verfolgten legitimen Abgabenzwecke, wobei dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip kein Verfassungsrang zukommen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 –, BVerfGE 50, 217 ; vom 9. Mai 1989 – 1 BvL 35/86 –, BVerfGE 80, 103 ; vom 12. Februar 1992 – 1 BvL 1/89 –, BVerfGE 85, 337 , und vom 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 –, BVerfGE 97, 332 ; Urteil vom 5. November 2002
– 2 BvL 9/98 u.a. –, BVerfGE 108, 1 ). Eine Abgabenerhebung grundsätzlich ohne Rücksicht auf die allgemeine steuerliche Leistungsfähigkeit steht daher einer materiellrechtlichen Einordnung als Steuer ebenso entgegen wie die tatbestand­liche Verknüpfung des Grundes und der Höhe der Abgabenpflicht mit der Erledi­gung einer speziellen Aufgabe (BVerfG, Beschlüsse vom 24. Januar 1995 – 1 BvL 18/93 u.a. –, BVerfGE 92, 91 , und vom 18. Mai 2004 – 2 BvR 2374/99 –, BVerfGE 110, 370 ).

Eine solche Verknüpfung von Abgabenlast und Abgabenzweck folgt vorliegend daraus, dass unter Zugrundelegung des derzeitigen Rundfunksystems die Höhe der Rundfunkabgabe von Verfassungs wegen durch den Finanzbedarf der öffent­lich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht nur bestimmt, sondern zugleich auch begrenzt ist. Vertraut der Gesetzgeber im Interesse der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung die Rundfunkveranstaltung ganz oder zum Teil öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten an, so folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG seine Pflicht zu einer funktionsgerechten Finanzierung dieser Anstalten. Deren Funktion begründet jedoch nicht nur, sondern begrenzt zugleich zum Schutz der Abgabenpflichtigen die finanzielle Gewährleistungspflicht. Der Gesetzgeber ist daher nicht nur nicht verpflichtet, jede Programmentscheidung, welche die Rund­funkanstalten in Wahrnehmung ihrer Programmfreiheit treffen, finanziell zu honorieren; er ist vielmehr daran gehindert, soweit die daraus folgende Geld­leistungspflicht der Abgabenschuldner das zur Funktionserfüllung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gebotene Maß überschreitet. Er muss, darf aber auch nur die Finanzierung der zur Wahrnehmung der spezifischen Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erforderlichen Programme ermöglichen (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 – 1 BvF 1/84 –, BVerfGE 73, 118 ; Beschlüsse vom 24. März 1987 – 1 BvR 147/86 u.a. –, BVerfGE 74, 297 , und vom 6. Oktober 1992 – 1 BvR 1586/89 u.a. –, BVerfGE 87, 181 ; Urteile vom 22. Februar 1994 – 1 BvL 30/88 –, BVerfGE 90, 60 , und vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 u.a. –, BVerfGE 119, 181 ). Ungeachtet des Umstands, dass der Umfang der Finanzierungspflicht seitens der Verfassung nicht betragsmäßig, sondern nur verfahrenstechnisch durch Einbindung einer unabhängigen Institution bestimmbar ist, handelt es sich hierbei um keine politi­sche oder um eine Ermessens-, sondern innerhalb der rundfunkverfassungsrecht­lichen Grenzen um eine gebundene fachliche Entscheidung (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 – 1 BvL 30/88 –, BVerfGE 90, 60 , und vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 u.a. –, BVerfGE 119, 181 ).

Diese in der Natur der Rundfunkfinanzierung wurzelnde verfassungsrechtliche Begrenzung des Tatbestands der Abgabenlast durch den Abgabenzweck bei gleichzeitiger entsprechender Verwendungsbindung begründet deren Konnexität. Hierin unterscheidet sie sich insbesondere von der (Finanzierungs-)Zwecksteuer, bei welcher lediglich die Verwendung der Mittel, nicht jedoch zugleich deren Erhebung rechtlich beschränkt bzw. bedingt ist (§ 8 Satz 2 Bundeshaushalts­ordnung; § 8 Satz 2 Landeshaushaltsordnung). Zwar dürfen etwaige Überschüsse aus Zwecksteuern nicht für die Finanzierung anderer Aufgaben verwendet werden, sondern unterliegen, sofern sie am Ende der Haushaltsperiode nicht verausgabt wurden, weiter ihrem beschränkten Verwendungszweck. Die Bindung erfasst jedoch nur die Verwendung der Einnahmen; sie steht zudem – innerhalb der (verfassungs-)rechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer solchen Zweckbindung – im politischen Ermessen des Gesetzgebers, der sich hiervon folglich auch wieder lösen kann. Zudem ist bei der Zwecksteuer der Kreis der Abgabepflichtigen nicht streng mit dem Kreis der Vorteilsempfänger identisch (Waldhoff, StuW 2002, 285 ). Schließlich spricht für den Charakter als nichtsteuerliche Abgabe nicht nur der Umstand, dass der Beitrag einem speziellen – nicht dem allgemeinen – Finanzbedarf gewidmet ist, sondern zusätzlich hierzu, dass das Abgabenaufkommen nicht in den allgemeinen Landeshaushalt einfließt, sondern der eigenständigen Verwaltung der Rundfunkanstalten unterliegt (vgl. BVerfG, Urteil vom 06. Juli 2005 – 2 BvR 2335/95 u.a. –, BVerfGE 113, 128 ).

(3) Mit der Qualifizierung des Rundfunkbeitrags als nichtsteuerliche Abgabe wird weder die bundesstaatliche Finanzverfassung gefährdet noch werden deren Verteilungsregeln umgangen. Dies ist bereits deshalb ausgeschlossen, weil der Rundfunkbeitrag nahezu ausschließlich nicht den Ländern, sondern den Landes­rundfunkanstalten, dem ZDF sowie dem Deutschlandradio zufließt. Die Landes­medienanstalten erhalten aufgrund § 10 Abs. 1 Satz 1 RFinStV lediglich 1,8989 v.H. des Rundfunkbeitrag­sauf­kommens. Dessen Abhängigkeit vom Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wie auch die tatsächliche und rechtliche Trennung von den allgemeinen Staatsfinanzen schließen seinen Einsatz zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates aus.

Der – erforderliche – Schutz der Beitragspflichtigen wird zudem dadurch gewahrt, dass die KEF den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf gemäß § 3 Abs. 1 RFinStV fachlich überprüft und ermittelt sowie gemäß § 7 Abs. 2 RFinStV einen – gleichermaßen den Bedarf wie auch die Belastung der Bürger berücksichtigenden – Beitragsvorschlag unterbreitet, der Grundlage für eine Entscheidung der Landesregierungen und der Länderparlamente ist und von dem diese nur unter Angabe einer Begründung abweichen können, welche im Wesent­lichen auf Gesichtspunkte des Informationszugangs und der angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer begrenzt ist. Die Länderparlamente haben sich damit ihrer Aufgabe, die Rechte der Abgabenpflichtigen zu wahren, nicht entledigt, sondern sie lediglich – dem Gebot der Staatsferne des Rundfunks Rechnung tragend – unter Aufrecht­erhaltung der Letztentscheidungsbefugnis gemäß § 7 Abs. 2 RFinStV und damit dem Verbleib der politischen Verantwortung beim Parlament teilweise auf die KEF übertragen (vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 u.a. –, BVerf­GE 119, 181 ).

(4) Der Einordnung als nichtsteuerliche Abgabe widerspricht schließlich auch nicht die Zahl der Rundfunkbeitragspflichtigen.

Im nicht privaten Bereich sind alle Inhaber von Betriebsstätten sowie im privaten Bereich grundsätzlich alle volljährigen Personen Beitragsschuldner, die nicht obdachlos oder in einer der in § 3 Abs. 2 RBStV genannten Einrichtungen unter­gebracht sind und die keine Sozialleistungen im Sinne des § 4 Abs. 1 RBStV beziehen. Zwar liegt umso eher eine Vorzugslast vor, je konkreter das Finanzie­rungsziel und je abgegrenzter bzw. abgrenzbarer der Kreis der Abgabenpflichtigen aufgrund der Vorteilsgewährung ist. Bei der Bereitstellung des öffentlich-recht­lichen Rundfunks handelt es sich aber dennoch um eine besondere, vorteils­begründende – und damit im Wege nichtsteuerlicher Abgaben finanzierbare bzw. zu entgeltende – öffentliche Leistung.

Soweit hinsichtlich der staatlichen Leistungen, deren Finanzierung die Abgabe bezweckt, ein „besonderer“ Vorteil erforderlich ist, ist Bezugsrahmen für die Fest­stellung einer derartigen Besonderheit nicht die Stellung des Abgabepflichtigen im Vergleich zur restlichen Bevölkerung, sondern die Abgrenzung der zu finanzieren­den Aufgabe gegenüber den Gemeinlasten, d. h. den allgemeinen staatlichen Aufgaben. Von diesen unterscheidet sich die Veranstaltung eines öffentlich-recht­lichen Rundfunks ungeachtet der Pflicht des Staates zu dessen funktionsgerechter Finanzierung jedoch grundlegend. Im Übrigen übersteigt die Zahl der durch den Rundfunkbeitrag tatsächlich Beitragsbelasteten aufgrund des Umstands, dass der Beitrag je Wohnung nur einmal anfällt, nicht erheblich diejenige nach dem bisheri­gen Rundfunkgebührenstaatsvertrag. Hierzu jedoch hat das Bundesverfassungs­gericht, welches – obschon ohne konkrete Zuweisung zu einer bestimmten Art der Vorzugslasten – die Rundfunkgebühr stets als nichtsteuerliche Abgabe gesehen hat, wiederholt festgestellt, es handele sich um die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986
– 1 BvF 1/84 –, BVerfGE 73, 118 ; Beschluss vom 6. Oktober 1992 – 1 BvR 1586/89 u.a. –, BVerfGE 87, 181 ; Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 BvL
30/88 –, BVerfGE 90, 60 ).

3. Das Land hat auch die Grenzen seiner Gesetzgebungskompetenzen nicht überschritten. Die Neuregelung des Rundfunkbeitragsrechts verletzt daher nicht Art. 70 Abs. 1 i.V.m. Art. 105, 106 GG.

a) Kompetenznormen des Grundgesetzes bestimmen nicht nur, ob der Bund oder die Länder zum Erlass einer Regelung zuständig sind. Sie legen vielmehr zugleich auch den Umfang der Regelungsbefugnis fest. Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben sich über die Abgrenzung der Abgabenarten und damit die Festlegung der grundsätzlichen Gesetzgebungskompetenzen hinaus Grenzen für alle Abgaben, die der Gesetz­geber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz den Bürgern auferlegt.

Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben ist daher auch dann, wenn der Norm­geber grundsätzlich für deren Regelung zuständig ist, nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 – 2 BvR 413/88 u.a. –, BVerfGE 93, 319 ; Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. –, BVerfGE 108, 1 ; Beschlüsse vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u.a. –, BVerfGE 108, 186 , und vom 18. Mai 2004 – 2 BvR 2374/99 –, BVerfGE 110, 370 ; Urteil vom 6. Juli 2005 – 2 BvR 2335/95 u.a. –, BVerfGE 113, 128 ). Insbesondere bedürfen sie – über die Einnahmeerzielung hinaus oder an deren Stelle – einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Zwar bestehen danach gegen die Erhebung von Vorzugslasten, die zu den „klassischen“ Abgabenarten und zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit gehören, keine grundsätzlichen Bedenken. Sie sind dem Grunde nach bereits durch ihre Ausgleichsfunktion sachlich besonders gerechtfertigt (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 – 2 BvR 413/88 u.a. –, BVerfGE 93, 319 ). Jedoch kann ihre konkrete gesetzliche Ausgestaltung mit der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung kollidieren. Ihre Erhebung bedarf daher nicht nur dem Grunde nach, sondern auch hinsichtlich ihrer konkreten Ausgestal­tung einer im Verhältnis zur Steuer besonderen, unterscheidungskräftigen Legiti­mation (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. –, BVerfGE 108, 1 ).

Kommt es hinsichtlich der grundsätzlichen Gesetzgebungskompetenz für die Abgrenzung zwischen Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben zunächst allein auf die materielle Konzeption des Gesetzgebers an, wahrt dieser die Grenzen seiner Legislativzuständigkeiten deshalb nur, soweit die von ihm zugrunde gelegten Kriterien auch wirklichkeitsgerecht sind. Der Gesetzgeber kann die verfassungs­rechtlich vorgegebene Kompetenzordnung nicht dadurch umgehen, dass er die Abgrenzungsmerkmale lediglich konstruiert, indem er etwa einen ausgleichs­bedürftigen bzw. ‑fähigen Vorteil nur behauptet. Ob eine Konnexität oder eine besondere vorteilsbedingte Sachnähe besteht, bestimmt sich vielmehr anhand der vorgegebenen Strukturen der Lebenswirklichkeit unter Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung. Insoweit entscheidet die der normativen Ausgestal­tung der Abgabenregelung zugrunde liegende gesetzgeberische Konzeption nicht nur über die (Verteilung der) Gesetzgebungszuständigkeit, sondern zugleich über deren Grenze (vgl. BVerfG, Urteile vom 10. Dezember 1980 – 2 BvF 3/77 –, BVerfGE 55, 274 ; vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. –, BVerfGE 108, 1, und vom 6. Juli 2005 – 2 BvR 2335/95 u.a. –, BVerfGE 113, 128). Schafft der Gesetzgeber eine beitragsrechtliche Regelung, so überschreitet er diese, soweit seine Annahme eines ausgleichsfähigen bzw. -bedürftigen Vorteils und damit die Begründung für die Heranziehung der Abgabenschuldner offenkundig nicht der Lebenswirklichkeit entspricht.

b) Diesen Anforderungen genügt die Regelung der Beitragspflicht im nicht privaten Bereich.

Der Rundfunkbeitrag im Sinne des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags ist ein Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne, welcher der Abgeltung der grundsätzlichen Möglichkeit des Empfangs von Rundfunk – nicht hingegen dessen tatsächlicher Nutzung – dient (aa). Einen – ty­pisierten und pauschalierten – tatsächlichen Rundfunkempfang hat der Gesetzgeber nicht dem Belastungsgrund, sondern der Ausgestaltung der Beitragshöhe zugrunde gelegt (bb). Deren Verfassungs­gemäßheit ist jedoch keine Frage der Grenzen der Gesetzgebungskompetenzen, sondern der Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 17 Abs. 1, 2 LV (cc).

aa) Der Rundfunkbeitrag wird als Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn für die (bloße) Möglichkeit des Rundfunkempfangs erhoben.

(1) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst verhält sich seinem Wortlaut nach nicht zum Abgabengrund. Dieser ergibt sich jedoch aus dem Kontext der Regelungen.

Gemäß § 1 RBStV dient der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanz­ausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Aus der Ausgestaltung der Abgabe als Vorzugslast wiederum folgt, dass die Belastung des Abgabenschuld­ners nicht voraussetzungslos erhoben wird, sondern hiermit die Monetarisierung eines Vorteils seitens der Inhaber einer Wohnung oder einer Betriebsstätte erfolgt. Das Anknüpfen an die Wohnung und den Betrieb in Abkehr vom bisherigen Rundfunkgebührenrecht zeigt, dass die Abgabenpflicht nicht mehr davon abhängt, ob der Abgabenschuldner ein Empfangsgerät bereithält, es mithin auf die individu­elle Nutzungswahrscheinlichkeit nicht ankommt. Dementsprechend sieht der Staatsvertrag grundsätzlich keine Möglichkeit für eine Befreiung von der Beitrags­pflicht mit der Begründung vor, tatsächlich werde kein Rundfunk rezipiert bzw. könne dieser aufgrund individueller Umstände nicht empfangen werden. Eine Ausnahme besteht nur im privaten Bereich, wenn eine Rundfunknutzung bzw. ein Rundfunkempfang objektiv aus außerhalb der Einflusssphäre des Abgaben­schuldners liegenden – gesund­heitlichen (§ 4 Abs. 1 Nr. 10 RBStV) oder techni­schen (§ 4 Abs. 6 RBStV) – Gründen vollständig ausgeschlossen sind. Ansonsten kommt es nicht darauf an, ob und in welchem Maße er das Rundfunkangebot nutzt. Mithin ist Abgabengrund allein die grundsätzliche Möglichkeit des Rund­funkempfangs.

Der Rundfunkbeitrag ist damit keine (pauschalierte) Gebühr für eine (unwiderleg­bar vermutete) tatsächliche Rundfunknutzung. Mit ihm soll nach dem Willen des Gesetzgebers im privaten wie im nicht privaten Bereich vielmehr der aus der Bereitstellung eines öffentlich-rechtlichen Vorteils resultierende Vorteil – unab­hängig von dessen tatsächlicher Nutzung sowie von deren Umfang – abgegolten werden. Die Abgabenschuldner werden hierdurch an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung, welche ihnen besondere Vorteile gewährt, beteiligt, ohne dass es darauf ankommt, ob sie diese tatsächlich wahrnehmen. Der Rundfunkbeitrag erfüllt somit die Tatbestandsvoraussetzungen eines Beitrags im abgabenrecht­lichen Sinn.

(2) Die Ausgestaltung als Beitrag für die Möglichkeit der Rundfunknutzung im betrieblichen Bereich unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme entspricht zudem dem Willen des Gesetzgebers. Die Gesetzesbegründung verweist ausdrücklich darauf, der abgabenrechtliche Anknüpfungspunkt der Betriebsstätte beschreibe den „Ort der potenziellen Mediennutzung“. Auch der nicht private Bereich profitiere davon, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in besonderem Maße die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördere und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leiste (LT-Drucks. 16/188, S. 1, 17, 26). Das der Neukonzeptionierung der Rundfunkfinanzierung zugrunde liegende Gutachten benennt ebenfalls als Abgabengrund das Programmangebot, nicht dessen tatsächlichen Empfang. Rechtfertigender Grund ist danach die vom Rundfunk eröffnete allgemein zugängliche Quelle (P. Kirchhof, Gutachten über die Finanzie­rung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 9, 48, 50).

bb) Dem steht nicht entgegen, dass in der Gesetzesbegründung zugleich ausgeführt wird, Anknüpfungspunkt der Beitragspflicht sei „das Existieren einer Raumeinheit, in der üblicherweise eine Rundfunknutzung stattfindet (typisierende Betrachtungsweise)“, ohne dass es auf den Umfang der Nutzung ankomme
(LT-Drucks. 16/188, S. 24). Gleiches gilt für die Darstellung in dem zugrunde liegen­den Gutachten, der zufolge „die Nutzung der Programmangebote in den Pausen, bei der humanen Gestaltung von Massenfertigungen, bei der Ausstattung der Firmenfahrzeuge, bei Nutzung der Multifunktion von Handys und PC, bei der Beschaffung betrieblichen Wissens […] zu den typischen Betriebsabläufen und Organisationsstrukturen eines Gewerbebetriebes , […] er Erwerbs­betrieb […] typischerweise eigene Vorkehrungen für den Rundfunkempfang während der erwerbswirtschaftlichen Tätigkeit für einen wesentlichen Teil des Tagesablaufes diesen Empfang “ (P. Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 10 f., 65 f.).

Vielmehr hat der Gesetzgeber zwei Abgabengründe – das zu finanzierende Rundfunkangebot (anstaltsbezogene Kosten) einerseits sowie die (vermutete) individuelle Nutzung des Rundfunks (nutzungsbedingte Vorteile) andererseits – miteinander auf unterschiedlichen Ebenen kombiniert. Abgabengrund ist danach allein die Möglichkeit des Rundfunkempfangs. Die Beitragshöhe hingegen hat der Gesetzgeber anhand einer (typisierten) tatsächlichen Nutzung des Rundfunk­angebots bemessen, indem er nicht an die – insbesondere mit Aufgabe des Gerätebezugs individuell nicht mehr berechenbare – Rundfunknutzung des Einzelnen bzw. deren Umfang anknüpft und damit von jedem Bürger bzw. für jeden Beschäftigten einen Beitrag einfordert, sondern die potenziellen Rundfunk­nutzer unter Zugrundelegung deren (angenommenen) üblichen Rundfunkkonsums zu Gruppen („Raumeinheiten“) zusammengefasst und den Wert der Bereitstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks anhand einer die individuell unterschiedlichen Nutzungsgewohnheiten ausgleichenden „durchschnittlichen“ Nutzung der Gruppenmitglieder – Bewohner bzw. Beschäftigte – bewertet hat (vgl. LT-Drucks. 16/188, S. 19; P. Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-recht­lichen Rundfunks, 2010, S. 63). Für den nicht privaten Bereich gleicht der Gesetz­geber die Unterschiede in Gewicht und Intensität des Rundfunkempfangs dadurch aus, dass er die konkrete Abgabenhöhe anhand der Betriebsgröße differenziert und zudem einen im Vergleich zu privaten Haushalten niedrigeren Beitrag ansetzt: Während private Haushalte ganz überwiegend von ein bis vier Personen bewohnt werden und hierfür ein Rundfunkbeitrag zu zahlen ist, wird für Betriebe mit bis zu acht Beschäftigten nur ein Drittel des Beitrags in Ansatz gebracht; ein voller Beitrag hingegen fällt erst ab einer Betriebsgröße von neun Beschäftigten an. Für Betriebe mit 20.000 Beschäftigten beispielsweise sind 180 Rundfunkbeiträge zu zahlen, d. h. ein voller Beitrag entfällt hier auf mindestens 111 Beschäftigte; insoweit geht der Gesetzgeber davon aus, dass die Intensität der Rundfunk­nutzung gegenüber einem privaten Haushalt deutlich geringer ist.

cc) Ist Abgabengrund mithin die Bereitstellung des öffentlich-rechtlichen Rund­funks, so entspricht die Annahme, dass die Möglichkeit zu dessen Nutzung auch in allen Betriebsstätten besteht, angesichts der nahezu vollständigen Abdeckung des Bundesgebiets der Lebenswirklichkeit. Die Annahme eines daraus resultie­renden Vorteils auch im nicht privaten Bereich ist darüber hinaus auch nicht lediglich theoretischer Natur.

(1) Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erschöpft sich in einer demokratischen Gesellschaft nicht in der Unterhaltung und Zerstreuung der Zuschauer und Zuhörer. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk ist vielmehr dem Prinzip gesellschaftlicher, von politischer und wirtschaftlicher Einflussnahme unabhängi­ger Freiheit und Vielfalt verpflichtet. Er dient der freien individuellen und öffent­lichen Meinungsbildung. Damit obliegt ihm die Sicherung der Meinungsvielfalt, d. h. das – durch das Gebot der Staatsferne zusätzlich konturierte – Zurgeltung­bringen der verschiedenen Perspektiven des Gemeinwesens insgesamt (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 u.a. –, juris Rn. 34 ff.). Es ist Aufgabe insbesondere der Medien, Informationen, Meinungen und Ideen zu politischen und anderen Themen von öffentlichem Interesse zu vermitteln. Als deren Übermittler wie auch als Plattform für ihren Austausch und Wettstreit kommt den Medien daher eine herausragende Bedeutung für das Funktionieren der demokratischen Gesellschaft zu. Denn es gibt keine Demokratie ohne Pluralismus; die Freiheit der Meinungsäußerung wie auch die Freiheit der Information sind wesentliche Grundpfeiler einer demokrati­schen Gesellschaft und gehören damit zu den wichtigsten Voraussetzungen für ihre Fortentwicklung (EGMR, Urteile vom 17. Dezember 2009 – Nr. 13936/02, Manole u.a./Moldawien –, §§ 95 ff., und vom 7. Juni 2012 – Nr. 38433/09, Centro Europa 7 S.r.l. u. a./Italien –, NVwZ-RR 2014, 48 ).

Die besondere staatliche Verantwortung für die Sicherung der Vielfalt in diesem Bereich hat ihren Grund in der herausgehobenen Bedeutung, welche dem Rund­funk – zumal dem Fernsehen – wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestiv­kraft zukommt, und die sich insbesondere daraus ergibt, dass Inhalte schnell, sogar zeitgleich, übertragen und dabei Ton, Text und bewegte Bilder miteinander kombiniert werden können. Hierdurch haben sie häufig einen weit unmittelbareren und mächtigeren Einfluss als gedruckte Medien. Im Rahmen der dualen Rund­funkordnung kommt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und der von ihm sicher­zustellenden Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags der Rundfunkbericht­erstattung insoweit besondere Bedeutung zu. Seine Aufgabe ist es, ein Leistungs­angebot hervorzubringen, welches nicht marktwirtschaftlichen Anreizen folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhalt­licher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann. Diese für die Funktionserfüllung unabdingbare Freiheit von merkan­tilen Zwängen gewährleistet die öffentliche Finanzierung. Erst sie befähigt die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, durch eigene Impulse und Perspektiven zur Angebotsvielfalt beizutragen und unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anzubieten, welches den verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt entspricht. Um die Erfüllung des Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu ermög­lichen, muss daher der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen bestehen (BVerfG, Urteil vom 11. September 2007
– 1 BvR 2270/05 u.a. –, BVerfGE 119, 181 ; Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 u.a. –, juris Rn. 34 ff.).

(2) Von einer funktionierenden, auf einer von politischen und finanziellen Interes­sen unbeeinflussten Meinungs- und Informationsfreiheit aufbauenden Demokratie profitieren nicht nur die Bürger. Eine freie wirtschaftliche Betätigung ist allein in einem demokratischen Umfeld möglich. Nur in einer funktionierenden demokra­tischen Gesellschaft sind die Wahrung rechtsstaatlicher Maßstäbe sowie die fried­liche Lösung gesellschaftlicher Konflikte und damit die Aufrechterhaltung der für eine unternehmerische Betätigung unabdingbaren Rahmenbedingungen garan­tiert. Instrumente, die – wie der öffentlich-rechtliche Rundfunk – der Gewährleistung der für eine demokratische Grundordnung unabdingbaren Voraussetzungen dienen, kommen damit auch einer unternehmerischen Tätigkeit zugute. Allein eine ungehinderte, d. h. insbesondere von politischen und wirtschaftlichen Interessen unbeeinflusste Meinungs- und Informationsvielfalt vermag zudem zu verhindern, dass politische oder wirtschaftliche Macht beispielsweise zur Verfolgung einseitiger – und damit Mitbewerber beeinträchtigender – Interessen eingesetzt wird.

Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Bedeutung des Rundfunks beschränke sich auf die Meinungsbildung der Bürger, mithin den privaten Bereich im Sinne von § 2 RBStV (so aber Wiemers, GewArch 2013, 110 ). An der gesellschaftlichen und damit insbesondere auch der politischen Meinungsbildung wirken Unternehmen und ihre Verbände gleichermaßen – passiv wie auch aktiv – mit. Dies gilt gerade für wirtschaftspolitische, aber auch für gesamtgesellschaft­liche Themen, insbesondere mit Bezügen zu unternehmerischen Rahmen­bedingungen. Oftmals können sie sich sogar hier in viel stärkerem Maße Gehör verschaffen als der einzelne Bürger.

Das Bild eines außerhalb der Gesellschaft stehenden, von dieser lediglich – als bloßem „Absatzmarkt“ – profitierenden Unternehmertums widerspricht nicht nur der gesellschaftlichen Wirklichkeit, sondern entspricht auch nicht der Landes­verfassung. Diese betont vielmehr mehrfach die Verantwortung auch der Wirt­schaft für die – und damit ihre Einbindung in die – Gesellschaft. So wird bereits im Vorspruch der Wille zur Förderung des wirtschaftlichen Fortschritts aller hervorge­hoben und werden in Art. 67 Abs. 1 LV alle in der Wirtschaft Tätigen verpflichtet, in gemeinschaftlicher Verantwortung an der Lösung der wirtschafts- und sozialpoliti­schen Aufgaben mitzuwirken. Das Bild, dass juristische Personen und Personen­gesellschaften im Dualismus Staat – Bürger auf Seiten des Bürgers stehen, findet hierin seine konsequente Fortsetzung. Die „kulturelle Infrastruktur“, zu deren konstitutiven Elementen auch der Rundfunk, insbesondere der öffentlich-recht­liche, zählt, kommt daher in vielfältiger Weise auch der Wirtschaft zugute (Degen­hart, ZUM 2009, 374 ).

Ein weiterer ausgleichsfähiger potenzieller Vorteil für den nicht privaten Bereich ergibt sich zudem daraus, dass der Rundfunk eine wichtige Informationsquelle wirtschafts- und erwerbsrelevanter Informationen ist (P. Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 65). Diese steht dem Inhaber einer Betriebsstätte unabhängig davon zur Verfügung, ob er sich hieraus tatsächlich informiert oder ob er sich insoweit gedruckter Medien oder anderweitiger Fachinformationen bedient. Schließlich kann der Inhaber einer Betriebsstätte die Bereitstellung des Rundfunks dafür nutzen, durch die Ermög­lichung von dessen Empfang auch während der Arbeitszeit oder in den Pausen die individuellen Arbeitsbedingungen der Beschäftigten gegebenenfalls zu verbessern.

(3) Ob sich hingegen die vorgenannten Vorteile angemessen in den Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages widerspiegeln, insbesondere ob etwaigen Unterschieden der einzelnen Betriebsstätten stärker hätte Rechnung getragen werden müssen, ist keine Frage der Wahrung der Gesetzgebungsbefugnisse, sondern der Ausgestaltung der – grundsätzlich gerechtfertigten – Beitragspflicht und damit des Gleichbehandlungsgrundsatzes gemäß Art. 17 Abs. 1, 2 LV.

c) Schließlich hat der Gesetzgeber die Grenzen seiner Gesetzgebungsbefugnisse auch nicht hinsichtlich der Beitragspflicht im privaten Bereich sowie für Kraftfahr­zeuge überschritten. Sowohl im Haushalt als auch im Fahrzeug ist ein Rundfunk­empfang möglich und damit ein Vorteil gegeben, dessen Ausgleich durch eine Heranziehung zu dessen Finanzierung sachlich gerechtfertigt ist.

II. Die Ausgestaltung der Beitragserhebung nach dem Rundfunkbeitragsstaats­vertrag verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 17 Abs. 1 und 2 LV.

1. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenziert einerseits die Beitragserhebung in vielfältiger Weise insbesondere zwischen dem privaten und dem nicht privaten Bereich, jedoch auch innerhalb des letztgenannten Bereichs; andererseits knüpft er zugleich innerhalb beider Bereiche an unterschiedliche Tatbestände dieselben Rechtsfolgen.

Im privaten Bereich ist zwar jeder Wohnungsinhaber Beitragsschuldner, der einheitliche Beitrag in Höhe von 17,98 € wird jedoch je Wohnung unabhängig von der Zahl der Bewohner nur einmal geschuldet. Im nicht privaten Bereich hingegen sind für jede Betriebsstätte Rundfunkbeiträge zu zahlen, deren Höhe sich nach der Zahl der dort Beschäftigten bestimmt. Darüber hinaus ist im nicht privaten Bereich ab dem zweiten Kraftfahrzeug ein Monatsbeitrag von 5,99 € je Fahrzeug zu entrichten, wohingegen im privaten Bereich Fahrzeuge unabhängig von ihrer Anzahl beitragsfrei sind. Des Weiteren sind im privaten Bereich nicht nur Empfänger von Sozialleistungen, sondern auch solche Personen von der Beitragspflicht zu befreien, denen ein Rundfunkempfang aus gesundheitlichen oder sonstigen außerhalb ihres Einflusses liegenden Umständen objektiv unmög­lich ist. Im nicht privaten Bereich hingegen begründet die objektive Unmöglichkeit des Rundfunkempfangs mit Ausnahme der in § 5 Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 Nr. 2 RBStV geregelten Fälle grundsätzlich keinen Befreiungsanspruch. Von der Beitragspflicht befreit sind vielmehr lediglich Rundfunkanstalten/-veranstalter und ‑anbieter sowie diplomatische Vertretungen; daneben ist für bestimmte staat­liche und gemeinnützige Einrichtungen die Höhe des Beitrags auf 17,98 € beschränkt.

Innerhalb des nicht privaten Bereichs ergeben sich weitere Unterschiede in der Beitragsbelastung dadurch, dass der Beitrag nicht linear mit der Zahl der Beschäftigten ansteigt, sondern degressiv verläuft und die Betriebsstätten einzelnen, an die Zahl der Beschäftigten anknüpfenden Beitragsgruppen zugewiesen sind. Hierdurch liegt der Beitrag monatlich zwischen 5,99 € für Betriebsstätten mit bis zu acht Beschäftigten und 3.236,40 € für Betriebsstätten mit über 20.000 Beschäftigten und beträgt der Beitrag je Beschäftigtem zwischen 5,99 und weniger als 0,11 €. Aufgrund der Anknüpfung der Beitragshöhe an die Betriebsstätte statt an die Person des Be­triebsstätteninhabers ergeben sich weitere Unterschiede dahingehend, dass beispielsweise ein Unternehmen mit 4.800 Beschäftigten, die gleichmäßig auf vier Betriebsstätten verteilt sind, den vierfachen Beitrag desjenigen Unternehmens zahlen muss, dessen 4.800 Beschäftigte ausnahmslos in der selben Betriebsstätte tätig sind. Hingegen werden Unternehmen mit unterschiedlicher Beschäftigtenzahl in gleicher Höhe zur Finanzierung des Rundfunks herangezogen, so lange sie in die gleiche Beitrags­gruppe fallen.

2. Bei der Überprüfung eines Gesetzes auf seine Vereinbarkeit mit dem Gleich­heitssatz ist nicht zu untersuchen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden, sondern nur, ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit eingehalten hat (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Oktober 1979 – 1 BvL 51/79 –, BVerfGE 52, 277 , vom 28. November 1984 – 1 BvR 1157/82 –, BVerfGE 68, 287 , und vom 29. November 1989 – 1 BvR 1402/87 u.a. –, BVerfGE 81, 108 ).

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 17 Abs. 1 und 2 LV gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln sowie wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt er dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Diese bedarf jedoch stets der Rechtferti­gung durch Sachgründe, welche dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Danach ergeben sich aus Art. 17 Abs. 1und 2 LV je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Für die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen im Einzelfall das Willkürverbot oder das Gebot verhältnismäßiger Gleichbehandlung durch den Gesetzgeber verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur bezogen auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen. Sofern sich nicht aus etwaig betroffenen Freiheits­rechten oder einer Annäherung der Differenzierungsmerkmale an diejenigen des Art. 3 Abs. 3 GG strengere Bindungen des Gesetzgebers ergeben, ist der Gleich­heitssatz jedenfalls dann verletzt, wenn sich – bezogen auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs – ein vernünftiger, aus der Natur der Sache folgender oder sonst wie einleuchtender Grund für die betreffende Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. März 2010
– VGH B 60/09 u.a. –, LKRZ 2010, 216 ; Beschluss vom 12. Juli 2010 – VGH B 74/09 –, AS 39, 1 ; Urteil vom 29. November 2010 – VGH B 11/10 –, AS 39, 7 ; BVerfG, Beschlüsse vom 12. Oktober 2010 – 1 BvL 14/09 –, BVerfGE 127, 263 , vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, BVerfGE 129, 49 , vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, BVerfGE 130, 240 , und vom 7. Mai 2013
– 2 BvR 909/06 u.a. –, BVerfGE 133, 377 ).

3. Dies zugrunde gelegt, rechtfertigen die mit dem Ziel der Neugestaltung der Rundfunkfinanzierung (a) notwendig verbundene Typisierung und Pauschalierung (b) die damit einhergehenden (Un-)Gleichbehandlungen.

a) Mit dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag verfolgt der Gesetzgeber das Ziel einer umfassenden Neugestaltung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Eckpunkte dieses neuen Modells sind eine – im Vergleich zum bisherigen Rund­funkgebührenrecht – Aufkommensneutralität und -stabilität, die Beteiligung des privaten und des nicht privaten Bereichs an der Finanzierung, die Abkehr vom Bereithalten eines Gerätes als Anknüpfungspunkt der Abgabenpflicht, die soziale Gerechtigkeit, die Wahrung der Staatsferne der Rundfunkfinanzierung, ein geringer Verwaltungsaufwand sowie die Beachtung der rundfunkverfassungs-, finanzverfassungs-, datenschutz- und europarechtlichen Vorgaben (LT-Drucks. 16/188, S. 1, 17). Im Vordergrund steht dabei insbesondere eine deutliche Vereinfachung des Erhebungsverfahrens sowie die Festlegung eines Abgabentat­bestandes, der unabhängig von der – und damit offen für die – künftige(n) technische(n) Entwicklung(en) ist; letzteres erachtet der Gesetzgeber für das geräteorientierte bisherige Gebührenmodell angesichts der zunehmenden Konvergenz der Empfangsgeräte nicht mehr als gewährleistet. Zugleich sollen mit der Abkehr vom Gerätebezug der Kontrollauf­wand verringert und hierdurch insbesondere Nachforschungen des sog. Beauftragtendienstes in den Wohnräumen der Bürger hinfällig werden.

Gerade die Kontrollen stießen in weiten Teilen der Bevölkerung auf Ablehnung und wirkten sich nachteilig auf die Akzeptanz der Rundfunkfinanzierung aus. Dies sowie die Unübersichtlichkeit der Ausnahmetatbestände führten dazu, dass die Zahl derjenigen Rundfunknutzer zunahm, die zu Unrecht keine Rundfunkgebühr zahlten. Im Interesse der Finanzierungssicherung, zur Vermeidung der Verfassungswidrigkeit der Rundfunkfinanzierung insgesamt aufgrund eines drohenden strukturellen Kontroll- und Vollzugsdefizits sowie im Interesse eines besseren Schutzes der Privatsphäre der Bürger war eine möglichst weitgehende Vereinfachung der Abgabentatbestände ein herausragendes Anliegen des Gesetzgebers (LT-Drucks. 16/188, S. 1, 17, 19; 16/556, S. 1; Ministerpräsident Beck, PlenProt. 16/7, S. 259 f., und PlenProt. 16/13, S. 745 f.; Abg. Haller, PlenProt. 16/7, S. 264; Abg. Dr. Weiland, PlenProt. 16/13, S. 743 f.).

Die vorgenannten Beweggründe beschränken sich nicht auf den privaten, sondern erfassen auch den nicht privaten Bereich. Mit der Anknüpfung der Beitragspflicht an die Betriebsstätte sowie der Staffelung der Beitragshöhe anhand der Zahl der Beschäftigten hat der Gesetzgeber insbesondere seine Zielvorgaben einer Abkehr von der Geräteabhängigkeit der Rundfunkabgaben sowie einer Vereinfachung des Verwaltungsaufwands – seitens der Rundfunkanstalten wie auch der Abgaben­schuldner – im nicht privaten Bereich umgesetzt.

b) Zur Umsetzung dieser Ziele war der Gesetzgeber berechtigt, die danach beitragsrechtlich bedeutsamen Gesichtspunkte unter generalisierender Vernach­lässigung tatsächlicher Besonderheiten typisierend in einem Gesamtbild normativ zusammenzufassen (aa). Soweit er sich hiervon in Einzelfällen teilweise gelöst und abweichende Umstände berücksichtigt hat, steht dies nicht im Widerspruch zur Gesamtkonzeption und lässt folglich die rechtfertigende Wirkung der Typisie­rungs- und Pauschalierungsbefugnis nicht entfallen (bb). Eine Rücksichtnahme auf weitere atypische Fälle hingegen ist zumindest derzeit verfassungsrechtlich nicht geboten; der Gesetzgeber muss jedoch die Entwicklung des Rundfunk­beitragsrechts einschließlich der hierzu wechselbezüglichen technischen Veränderungen fortlaufend beobachten und ihnen gegebenenfalls durch eine Anpassung der beitragsrechtlichen Vorschriften Rechnung tragen (cc).

aa) Der Gesetzgeber durfte das Rundfunkbeitragsrecht unter Hintanstellung tatsächlicher Besonderheiten typisierend und pauschalierend regeln.

(1) Die Vielgestaltigkeit der rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen an eine zeitgemäße Rundfunkfinanzierung, die nicht zuletzt in dem Umfang und der mehrjährigen Dauer der Beratungen der Umgestaltung des Rundfunkabgaben­rechts zum Ausdruck kommen, die Erfahrungen mit dem bisherigen Rundfunk­gebührenrecht wie auch das mit einer solchen Umgestaltung zwangsläufig verbundene prognostische Element können bei einer verfassungsrechtlichen Bewertung des neuen Beitragsrechts anhand des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht unbeachtet bleiben.

Insbesondere darf sich eine gleichheitsrechtliche Bewertung nicht in einer Einzel­betrachtung aller denkbaren abgabenrechtlichen Konstellationen erschöpfen. Jede gesetzliche Regelung muss generalisieren. Dies gilt insbesondere bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie gerade im Abgabenrecht auftreten. Der Gesetzgeber ist daher gezwungen, aber auch – obschon nicht unbegrenzt – berechtigt, seinen Entscheidungen ein Gesamtbild zugrunde zu legen und dieses in generalisierenden, typisierenden und pauschalierenden Regelungen umzusetzen. Damit unvermeidlich verbundene Härten allein verstoßen nicht schon gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Der Gesetzgeber hat vielmehr einfache, für den Betroffenen verständliche Regelungen zu wählen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können. Etwaige Gleichheitsverstöße sind daher unbeachtlich, solange sie nicht sehr intensiv sind und nur eine verhältnismäßig kleine Gruppe betreffen. Wesentlich ist ferner, ob die Härten nur unter Schwierig­keiten vermeidbar wären; hierfür sind auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht. Allerdings darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren. Hierfür bedarf es einer gründlichen gesetzgeberischen Befassung mit den tatsächlichen Grundlagen und einer situationsgerechten Ausschöpfung der dem Gesetzgeber zugänglichen Erkenntnisquellen. Gerade im Abgabenrecht fordert der Gleichheitssatz daher nicht eine immer mehr individuali­sierende und spezialisierende Gesetzgebung, welche letztlich die Gleichmäßigkeit des Gesetzesvollzugs gefährdet, sondern die Regelung eines allgemein verständ­lichen und möglichst unausweichlichen Belastungsgrundes. Der Gesetzgeber darf deshalb einen abgabenerheblichen Vorgang um der materiellen Gleichheit willen unter Außerachtlassen individuell gestaltbarer Besonderheiten im typischen Lebensvorgang erfassen sowie unter Berücksichtigung der für den Staat verfüg­baren personellen und finanziellen Mittel die Verwirklichung des Abgaben­anspruchs verfahrensrechtlich erleichtern. Auch kann eine Tatbestandstypisierung dazu dienen, komplizierte Lebenssachverhalte übersichtlicher und verständlicher zu machen, um so den abgabenrechtlichen Belastungsgrund zu verdeutlichen und in das Bewusstsein zu rücken (BVerfG, Urteil vom 26. Mai 1981 – 1 BvL 56/78 u.a. –, BVerfGE 57, 139 ; Beschlüsse vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83 –, BVerfGE 78, 214 , vom 30. Mai 1990 – 1 BvL 2/83 u.a. –, BVerfGE 82, 126 , vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, BVerfGE 84, 348 , vom 10. April 1997 – 2 BvL 77/92 –, BVerfGE 96, 1 , und vom 11. November 1998
– 2 BvL 10/95 –, BVerfGE 99, 280 ; Urteile vom 7. Dezember 1999 – 2 BvR 301/98 –, BVerfGE 101, 297 , und vom 9. Oktober 2001 – 2 BvL 17/99 –, BVerfGE 105, 73 ; Beschlüsse vom 16. März 2005 – 2 BvL 7/00 –, BVerfGE 112, 268 , und vom 7. Mai 2013 – 2 BvR 909/06 u.a. –, BVerfGE 133, 377 ).

(2) Unter Zugrundelegung der vorgenannten Maßstäbe begegnet die Neugestal­tung der Rundfunkfinanzierung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Mit ihr hat der Gesetzgeber den veränderten technischen Rahmenbedingungen ebenso wie den Unzulänglichkeiten der bisherigen Rundfunkfinanzierung Rechnung getragen und ein Abgabenmodell geschaffen, welches die Beitragslast ohne unverhältnismäßigen Vollzugsaufwand anhand einfach zu bestimmender Kriterien festlegt und dem Auftrag des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechend eine funktionsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sichert.

(a) Die unterschiedliche Ausgestaltung der Rundfunkbeitragspflicht im privaten und im nicht privaten Bereich beruht auf einem vernünftigen, einleuchtenden Grund.

Sie folgt aus der – im Ermessen des Gesetzgebers liegenden – Entscheidung, die Beitragspflicht nicht mehr von dem Vorhalten eines Rundfunkempfangsgeräts abhängig zu machen, sondern an die grundsätzlich unbeschränkte Möglichkeit des Rundfunkempfangs anzuknüpfen und deren Wert für den Abgabenschuldner
– und damit die Beitragshöhe – anhand einer typisierten, insbesondere auf die jeweils übliche bzw. mögliche Nutzungsintensität sowie den zu erwartenden Vorteil abstellenden Rundfunknutzung zu bestimmen.

(aa) Insoweit verstößt es nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, dass der Gesetzgeber die vorgenannten Kriterien im privaten sowie im nicht privaten Bereich unterschiedlich bewertet hat. Diese unterscheiden sich so grundlegend voneinander, dass eine einheitliche Maßstabsbildung ausgeschlossen, zumindest jedoch nicht zwingend ist. Nicht zuletzt aufgrund der statistisch belegten nahezu ausnahmslosen Verbreitung von Radio- und Fernsehgeräten in privaten Haus­halten begegnet die Annahme, dort liege trotz eines auch innerhalb von Familien zunehmend individualisierten Rundfunkkonsums ein Schwerpunkt der Rundfunk­nutzung, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber ist hierbei nicht davon ausgegangen, die gesamte Familie nutze Radio und Fernsehen typischerweise gemeinschaftlich. Vielmehr berücksichtigt das neue Beitragsmodell ebenso, dass heutzutage eine individuelle und höchst unterschiedliche Rund­funkrezeption auch innerhalb eines Haushalts erfolgt; es geht jedoch insofern davon aus, dass sich diese unterschiedlichen Nutzungsarten und -gewohnheiten in einem Maße ausgleichen, dass sich die Rundfunknutzung der verschiedenen Haushalte letztlich doch einem Durchschnittsbild annähert (LT-Drucks. 16/188, S. 19).

Der Gesetzgeber durfte der Bemessung der Rundfunkbeiträge für den nicht privaten Bereich die Annahme einer hiervon abweichenden Bedeutung der Rund­funknutzung zugrunde legen. Insbesondere die Aufmerksamkeit, mit welcher der Rundfunk dort verfolgt wird, ist mit derjenigen im nicht privaten Bereich, in welchem die berufliche Tätigkeit im Vordergrund steht und Rundfunk daher ledig­lich am Rande bzw. im Hintergrund oder in den Arbeitspausen genutzt wird, nicht zu vergleichen. Auch besteht ein Haushalt regelmäßig aus höchstens vier bis fünf, meistens sogar weniger Personen, wohingegen in Betriebsstätten häufig deutlich mehr Personen beschäftigt sind. Von daher leuchtet es ein, dass der Gesetzgeber hierfür keinen größenunabhängigen Einheitsbeitrag vorgesehen, sondern die Beitragshöhe von der – sich (auch) in der Zahl der Mitarbeiter widerspiegelnden – Größe der Betriebsstätte abhängig gemacht hat.

(bb) Dass im nicht privaten Bereich lediglich ein Kraftfahrzeug pro Betriebsstätte beitragsfrei ist, im privaten Bereich hingegen Fahrzeuge unabhängig von ihrer Zahl je Haushalt bei der Beitragsbemessung nicht berücksichtigt werden, entspricht zunächst dem schon vor Inkrafttreten des Rundfunkbeitragsstaats­vertrags geltenden Recht. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RGebStV war für sog. Zweitgeräte, welche in der Wohnung oder im Kraftfahrzeug zum Empfang bereit­gehalten wurden, unabhängig von ihrer Anzahl keine Rundfunkgebühr zu leisten. Diese Gebührenfreiheit galt nach § 5 Abs. 2 Satz 1 RGebStV nicht für Zweitgeräte in solchen Kraftfahrzeugen, die zu anderen als privaten Zwecken genutzt wurden, ohne dass es auf den Umfang der Nutzung der Empfangsgeräte oder der Kraft­fahrzeuge für diese Zwecke ankam. Damit war für jedes, d. h. auch schon für das erste Fahrzeug im nicht privaten Bereich, sofern darin ein Autoradio eingebaut war, die Grundgebühr in Höhe von zuletzt 5,76 € zu zahlen; dies entsprach in etwa dem nunmehr gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV zu zahlenden Drittelbeitrag (5,99 €).

Angesichts des Umstands, dass für Bürger, welche überhaupt kein Empfangsgerät oder nur ein Radio besitzen, die Reform der Rundfunkfinanzierung bereits mit einer Abgabenerhöhung verbunden ist, da sie nunmehr den (vollen) Beitrag von 17,98 € zahlen müssen, wäre eine Ausweitung der Beitragspflicht auf Zweitwagen im privaten Bereich dem Anliegen zuwidergelaufen, eine größere Akzeptanz der Rundfunkabgaben zu bewirken. Auch hätte die Begründung einer Beitragspflicht für privat genutzte Pkw unter Umständen weitere Nachforschungen im Rahmen des Vollzugs erforderlich gemacht, obschon der Kontrollumfang mit der Reform gerade verringert werden sollte. Darüber hinaus verfügen 76,2 v.H. der Haushalte in Deutschland über keinen oder nur einen Pkw; lediglich 20,2 v.H. besitzen zwei und nur 3,6 v.H. der Haushalte drei oder mehr Pkw (Statistisches Bundesamt, Fachserie 15 Heft 1: Wirtschaftsrechnungen – Einkommens- und Verbrauchs­stichprobe – Ausstattung privater Haushalte mit ausgewählten Gebrauchsgütern 2013, S. 13 ff.). Damit fallen mehr als Dreiviertel der Haushalte in die Kategorie, in der auch im nicht privaten Bereich kein gesonderter Beitrag geschuldet wird.

Die Entscheidung, Kraftfahrzeuge unabhängig von deren Zahl nicht auch im gewerblichen Bereich beitragsfrei zu lassen, begegnet ebenfalls keinen gleich­heitsrechtlichen Bedenken. Insofern durfte der Gesetzgeber berücksichtigen, dass Fahrzeuge im nicht privaten Bereich – anders als im privaten – Erwerbszwecken dienen und steuerlich als Betriebsvermögen angesetzt werden können (BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1996 – 6 B 72.95 –, NJW 1996, 1163 ; BayVerfGH, Entscheidung vom 6. Juli 1978 – Vf. 10-VII-76 –, VerfGHE BY 31, 158 ). Zudem ist das Anliegen des Gesetzgebers sachgerecht, mit der Regelung auch diejenigen zu erfassen, die keine Betriebsstätten unterhalten oder benötigen, weil sie sich zur Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit – wie etwa ein Taxiunternehmer ohne beitragspflichtiges Büro – allein eines Kraftfahrzeugs bedienen (LT-Drucks. 16/188, S. 24). Zugleich übersteigt die Anzahl der je Betriebsstätte eingesetzten Kraftfahrzeuge oftmals diejenige selbst solcher Wohnungen, zu denen mehrere Pkw gehören, um ein Vielfaches. Von daher lässt die Entscheidung, im nicht privaten Bereich auch Fahrzeuge bei der Bestimmung des Wertes der Möglichkeit der Rundfunknutzung zu berücksichtigen, keine sachwidrigen Gesichtspunkte erkennen. Sie beruht vielmehr auf dem systemgerechten und deshalb einleuchtenden Grund, den Wert der ermöglichten Rundfunknutzung anhand deren Ausmaßes zu bestimmen und hierfür auf die Zahl potenzieller Rezipienten und Empfangsräumlichkeiten abzustellen. Dass Rundfunk im Fahrzeug intensiver als während sonstiger beruflicher Tätigkeiten genutzt wird, entspricht allgemeiner Lebenserfahrung; auch wenn im Autoradio beispielsweise CDs abgespielt werden, bleibt hierbei der Rundfunk – insbesondere für Nachrichten und Verkehrsinformationen – eine regelmäßig auch tatsächlich genutzte Informationsquelle.

(cc) Demgemäß bestehen des Weiteren keine Bedenken, anders als im privaten Bereich nicht allein auf die Raumeinheit (Wohnung bzw. Betriebsstätte) abzustel­len, sondern im nicht privaten Bereich zugleich die Zahl der Beschäftigten bei der Bemessung der Beitragshöhe zu berücksichtigen. Ein für alle Betriebsstätten ungeachtet deren Größe sowie des Potentials der Rundfunknutzung, wie sie in der Zahl der Beschäftigten zum Ausdruck kommen, einheitlicher Beitrag hätte zudem zu gleichheitsrechtlichen Bedenken innerhalb des nicht privaten Bereichs geführt, da dann ein Einzelhändler ebenso viel gezahlt hätte wie ein Großunternehmen. Um ein insgesamt gleich hohes Gesamtaufkommen und damit die Sicherheit der Rundfunkfinanzierung gewährleisten zu können, hätte der Beitrag darüber hinaus für kleine Betriebe erheblich über dem, für Großbetriebe erheblich unter dem nunmehr festgesetzten liegen müssen.

(b) Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitragsrechts innerhalb des nicht privaten Bereichs begegnet auch insoweit keinen gleichheitsrechtlichen Bedenken, als die Bestimmung der Beitragshöhe anhand eines typisierenden, ausnahmslos auf die Zahl der Beschäftigten, der Betriebsstätten und der nicht ausschließlich privat genutzten Kraftfahrzeuge abstellenden Maßstabes erfolgt.

(aa) Die Einbeziehung nicht privater Bereiche in die Rundfunkfinanzierung beruht auf drei Gesichtspunkten: Dem Umstand, dass ein die Meinungs- und Informa­tionsfreiheit sowie -vielfalt gewährleistendes Rundfunksystem notwendige Bedingung einer demokratischen Gesellschaft – deren Teil Unternehmen und gemeinnützige Einrichtungen sind – ist, sowie der möglichen Nutzung des Rund­funks zur Gewinnung erwerbsdienlicher Informationen und zur Ausgestaltung des Arbeitsplatzes bzw. zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen. Zur Bestimmung des Wertes dieser Vorteile im abgabenrechtlichen Sinn hat der Gesetzgeber potenzielle Rundfunknutzer typisierend und pauschalierend unter Zugrundelegung deren (angenommenen) üblichen Rundfunkkonsums zu Gruppen („Raumeinhei­ten“) zusammengefasst. Für den nicht privaten Bereich wird danach auf die Zahl der Beschäftigten einer Betriebsstätte als potenzielle Rundfunknutzer abgestellt, wobei dem die gesetzgeberische Annahme zugrunde liegt, dass grundsätzlich in allen Betriebsstätten in gleichem, obschon nicht genau bestimmbarem Maß
– allerdings nicht in einer dem privaten Bereich vergleichbaren Intensität – Rundfunk tatsächlich empfangen wird; wo dies verstärkt zu erwarten ist, nämlich im Auto, ist ein zusätzlicher Beitrag fällig.

Ist folglich Grundlage der Bemessung der Beitragshöhe die Annahme, dass eine Rundfunknutzung tatsächlich stattfindet, bedeutet eine Beitragsbelastung auch solcher Betriebsstätten, für die diese Vermutung nicht greift, eine Ungleich­behandlung. Zwar hängt die Rechtmäßigkeit einer Beitragserhebung nicht davon ab, ob der Abgabenschuldner von der Möglichkeit der Nutzung staatlich bereit­gestellter Vorteile tatsächlich Gebrauch macht. Auch sind die eine Heranziehung des nicht privaten Bereichs grundsätzlich rechtfertigenden Gesichtspunkte der Bedeutung der objektiven Rundfunkfreiheit sowie der möglichen Gewinnung erwerbsdienlicher Informationen von der Frage der Verbreitung der Rundfunk­nutzung in Betrieben unabhängig. Der Gesetzgeber hat jedoch vorliegend die Annahme einer grundsätzlich überall auch tatsächlich erfolgenden Rundfunk­nutzung zum Maßstab für die Berechnung der Beitragshöhe gemacht (LT-Drucks. 16/188, S. 24; P. Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-recht­lichen Rundfunks, 2010, S. 10 f., 65 f.; s. a. Wagner, Abkehr von der geräte­abhängigen Rundfunkgebühr, 2011, S. 200 f.). Dem widerspricht nicht die Angabe in der Gesetzesbegründung, auf den Umfang der Nutzung komme es nicht an; hieraus folgt lediglich, dass die Beitragshöhe unabhängig davon ist, ob der Rund­funk ständig oder nur sporadisch genutzt wird. Hieran muss sich der Gesetzgeber festhalten lassen, ohne dass der Verfassungsgerichtshof dieses Kriterium durch einen anderen, möglicherweise zum gleichen Ergebnis führenden Maßstab ersetzen kann.

(bb) Ob diese Annahme zutrifft, wurde bislang nicht festgestellt. Dahingehende statistische Erhebungen liegen nicht vor (Stellungnahme des Landtags vom 26. April 2013, S. 34; Wagner, Abkehr von der geräteabhängigen Rundfunkgebühr, 2011, S. 97, 199 f.). Sie wird jedoch mit Nachdruck bestritten (Degenhart, K&R Beihefter 1/2013 zu Heft 3, S. 16; ders., ZUM 2011, 193 ; Wiemers, GewArch 2011, 110 ; Koblenzer, Abgabenrechtliche Qualifizierung des neuen Rund­funkbeitrags und finanzverfassungsrechtliche Konsequenzen, 2013, S. 16 f.; Sächsischer Handwerkstag, Offener Brief an Ministerpräsident Tillich, http://www.deutsche-handwerks-zeitung.de/fehler-im-runkbeitrag-beheben/150/3091/219737/).

Die Ungewissheit darüber, ob das der Beitragsbemessung zugrunde liegende Konzept realitätsgerecht ist, ist nicht schon allein wegen der gesetzgeberischen Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung unbeachtlich. Zwar ist der Gesetz­geber befugt, zur Bewältigung von Massenverfahren typisierende und pauschalie­rende Regelungen zu treffen. Voraussetzung hierfür ist jedoch grundsätzlich, dass er sich hierbei auf vorliegende Erfahrungen und Beobachtungen, insbesondere entsprechende statistische Daten, stützen kann (BVerfG, Beschlüsse vom 28. Juni 1960 – 2 BvL 19/59 –, BVerfGE 11, 245 ; vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83 –, BVerfGE 78, 214 ;vom 30. Mai 1990 – 1 BvL 2/83 u.a. –, BVerfGE 82, 126 ; vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, BVerfGE 84, 348 ; vom 10. April 1997 – 2 BvL 77/92 –, BVerfGE 96, 1 , und vom 11. November 1998
– 2 BvL 10/95 –, BVerfGE 99, 280 ; Urteile vom 7. Dezember 1999 – 2 BvR 301/98 –, BVerfGE 101, 297 , und vom 9. Oktober 2001 – 2 BvL 17/99 –, BVerfGE 105, 73 ; Beschluss vom 16. März 2005 – 2 BvL 7/00 –, BVerfGE 112, 268 ).

Die vorgenannten Bedenken werden jedoch dadurch ausgeräumt, dass nach statistischen Erhebungen voraussichtlich rund 70 v.H. der Betriebsstätten lediglich den ermäßigten Beitrag von einem Drittel und weitere 20 v.H. nur einen vollen Rundfunkbeitrag zahlen, mithin 90 v.H. der Betriebsstätten den ersten beiden Beitragskategorien unterfallen (LT-Drucks. 16/188, S. 23 f.). Danach geht mit dem neuen Rundfunkbeitragsrecht für einen Großteil der Betriebsstätten keine bzw. nur eine geringe finanzielle Mehrbelastung einher. Dem entsprechend wird nach Einschätzung der KEF in den Jahren 2013 bis 2016 der Anteil des nicht privaten Bereichs an der Rundfunkfinanzierung – ungeachtet des Umstands, dass auf den nicht privaten Bereich 478,2 Mio. € und damit 41,7 v.H. der prognostizierten Mehr­einnahmen von mehr als 1,1 Mrd. € entfallen – mit 9,5 v.H. gegenüber der Gebührenperiode 2009 bis 2012 nahezu unverändert bleiben (KEF, Zusatzinfor­mation 1 zum 19. Bericht vom Februar 2014, http://www.kef-online.de/inhalte/pres­se/Zusatzinformation1-Rundfunk­beitrae­ge.pdf). Zudem verfügen mehr als 87 v.H. der Unternehmen – ab einer Zahl von zehn Beschäftigten sogar mehr als 98 v.H. – über Computer sowie einen Internetzugang und nutzen 55 v.H. der Beschäftigten mindestens einmal pro Woche einen Computer mit Internetzugang (Statistisches Bundesamt, Unternehmen und Arbeitsstätten – Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien in Unternehmen, 2013, S. 10, 13). Dies lässt die Annahme einer auch tatsächlichen Rundfunknutzung ebenfalls als nachvollziehbar erscheinen.

Eine Typisierung und Pauschalierung darf zudem ausnahmsweise auch ohne hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte erfolgen, wenn sich aufgrund der Eigen­arten der zu regelnden Lebenssachverhalte ein Regelfall nicht feststellen lässt, deren Ausgestaltung vielmehr durch eine Vielzahl individueller Determinanten und/oder allgemeiner Variablen geprägt ist und die Berücksichtigung individueller Besonderheiten – etwa durch eine Ausnahme- oder Härteklausel – dem Ziel der Gesetzgebung zuwider liefe. In diesen Fällen darf der Gesetzgeber insbesondere dann, wenn hiermit letztlich nur eher geringfügige Belastungen einhergehen, von einer sich aufdrängenden, zumindest jedoch realitätsnahen Annahme ausgehend eine letzt­lich freie, d. h. statistisch nicht unterlegte Pauschalierung treffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 – 1 Bvl 12/07 –, BVerfGE 127, 224 ). Die Voraussetzungen hierfür sind vorliegend insofern gegeben, als die Belastung durch die Rundfunkbeiträge äußerst gering ist. Pro Beschäftigtem belaufen sie sich auf zwischen 5,99 € und weniger als 0,11 €. Hierbei handelt es sich um Bruchteile der Personalkosten, gegenüber welchen die Beiträge nicht ins Gewicht fallen. Auch der auf betrieblich genutzte Kraftfahrzeuge entfallende Beitrag von 5,99 € wirkt sich gegenüber den sonstigen Betriebskosten nicht aus.

(cc) Gleichheitsrechtlich unbedenklich ist des Weiteren die Entscheidung, der Zuteilung zu den einzelnen Beitragsgruppen nicht die Zahl der bei einem Betriebs­stätteninhaber insgesamt, sondern der in den jeweiligen Betriebsstätten Beschäftigten zugrunde zu legen.

Zwar kann dies zu einer unterschiedlichen Beitragsbelastung von Betriebsstätten­inhabern trotz gleicher Gesamtbeschäftigtenzahl führen, wenn die Beschäftigten auf eine unterschiedliche Zahl von Betriebsstätten aufgeteilt sind. Eine solche Ungleichbehandlung begegnet jedoch deshalb keinen gleichheitsrechtlichen Bedenken, weil damit eine unterschiedliche Belastung von Filialbetrieben und den mit ihnen vor Ort im Wettbewerb stehenden Einzelbetrieben verhindert werden soll. Insoweit ist eine Regelung ohne Ungleichbehandlung ausgeschlossen, da entweder der Mitbewerber vor Ort oder das Unternehmen mit einer größeren Zahl von Betriebsstätten benachteiligt wird. Angesichts dessen obliegt es dem Ermessen des Gesetzgebers, ob er einer Gleichbehandlung der Wettbewerber vor Ort oder einer Gleichbehandlung aller Unternehmen den Vorzug einräumt. Eine weitere Unterscheidung der Beitragspflicht danach, ob Betriebsstätten tatsächlich in einem solchen Konkurrenzverhältnis stehen, scheidet angesichts des damit verbundenen Vollzugsaufwands sowie des Fehlens trennscharfer Abgrenzungs­kriterien aus.

bb) Mit der Berücksichtigung einzelner abweichender Umstände trotz der vorgenannten Typisierung und Pauschalierung hat sich der Gesetzgeber auch nicht in Widerspruch zu seiner Gesamtkonzeption gesetzt.

(1) Insbesondere bestehen keine gleichheitsrechtlichen Bedenken, soweit der Gesetzgeber die Höhe der Abgabenpflicht für bestimmte gemeinnützige Einrichtungen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 4 RBStV), für Schulen und Hochschulen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 RBStV) sowie für Einrichtungen der Feuerwehr, Polizei, Bundeswehr und des Zivil- und Katastrophenschutzes (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 RBStV) auf höchstens einen Rundfunkbeitrag begrenzt sowie öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, Landesmedienanstalten, nach Landesrecht zugelassene private Rundfunkveranstalter und ‑anbieter (§ 5 Abs. 6 Nr. 1 RBStV) sowie diplo­matische Vertretungen eines ausländischen Staates (§ 5 Abs. 6 Nr. 2 RBStV) von der Beitragspflicht befreit hat.

Hinsichtlich der durch § 5 Abs. 3 Satz 1 RBStV privilegierten Einrichtungen fehlt es bereits an der Vergleichbarkeit mit gewerblichen Betriebsstätten wie beispiels­weise denjenigen der Beschwerdeführerin. Ihnen ist gemeinsam, dass sie in hohem Maße dem Gemeinnutz dienen, sie ihre Betriebsstätten mithin nicht zum Zwecke der Gewinnerzielung betreiben. Dies rechtfertigt, auch ihren wirtschaft­lichen Vorteil einer potenziellen Rundfunknutzung geringer zu bewerten als denjenigen erwerbs- bzw. gewinnorientierter Einheiten. Daher waren die in § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 RBStV genannten Einrichtungen bereits im bisherigen Recht dahingehend privilegiert, dass sie gemäß § 5 Abs. 7 Satz 1 RGebStV auf Antrag von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien waren. Hiermit sollen auch die vom jeweiligen Träger verfolgten gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecke gefördert werden. Hinzu kommt, dass sich der in diesen Einrichtungen befindliche Personenkreis dort regelmäßig und über einen längeren zusammenhängenden Zeitraum aufhält und während dieser Zeit von der Teilnahme am öffentlichen sozialen und kulturellen Leben ausgeschlossen ist; in diesen Fällen soll die Begrenzung der Beitragshöhe dem Anliegen Rechnung tragen, die Betroffenen vor einer „kulturellen Verödung“ zu bewahren (vgl. BayVGH, Urteile vom 11. Juli 2001 – 7 B 00.2866 –, VGHE 54, 166 ; vom 18. April 2002 – 7 B 01.2383 –, juris Rn. 15; VGH BW, Urteil vom 15. November 1991 – 14 S 1921/89 –, juris Rn. 21; Göhmann/Schneider/Siekmann, in: Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 5 RGebStV Rn. 91).

Die Befreiung öffentlich-rechtlicher Rundfunk- und Landesmedienanstalten sowie privater Rundfunkveranstalter und -anbieter ist gleichfalls durch vernünftige, einleuchtende Gründe gerechtfertigt, nämlich die Vermeidung einer Zahlungs­pflicht zum einen der öffentlich-rechtlichen Anstalten an sich selbst (LT-Drucks. 16/188, S. 26) und zum anderen der privaten Anbieter an ihre Konkurrenten. Dementsprechend enthielt bereits § 5 Abs. 5 RGebStV eine entsprechende Befreiungsregelung. Botschaften und Konsulate schließlich genießen schon aufgrund internationaler Regelungen Vorrechte, welchen der Rundfunkbeitrags­staatsvertrag Rechnung trägt (vgl. Göhmann/Schneider/Siekmann, in: Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 5 RGebStV Rn. 89).

(2) Die Entscheidung, für im öffentlichen Personennahverkehr eingesetzte Omni­busse gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV keine Rundfunkbeiträge zu erheben, ist dem Umstand geschuldet, dass es dem im Fahrdienst eingesetzten Betriebs­personal gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 3 und 4 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr untersagt ist, während des Fahr­betriebs Rundfunkempfänger zu benutzen. Mit der Annahme einer die Einbezie­hung in die Beitragspflicht rechtfertigenden besonders intensiven Rundfunk­nutzung auch in diesen Kraftfahrzeugen hätte sich der Gesetzgeber daher in Widerspruch zu bundesrechtliche Vorgaben gesetzt. Die danach dort allein während der Pausen mögliche Rundfunknutzung rechtfertigt es, diese nur über den Betriebsstättenbeitrag zu berücksichtigen.

(3) Gleichheitsrechtlich ebenfalls keinen Bedenken begegnet die Entscheidung des Gesetzgebers, die Abgabenlast im nicht privaten Bereich nicht linear anhand der Zahl der Beschäftigten, sondern dadurch degressiv auszugestalten, dass diese zu Gruppen zusammengefasst werden und der auf den einzelnen Mitarbeiter entfallende Beitrag mit zunehmender Zahl der Beschäftigten abnimmt. Insbeson­dere widerspricht dies nicht dem der Neuregelung zugrunde liegenden Prinzip, die Beitragspflicht statt an das Empfangsgerät an die (potenziellen) Rundfunknutzer anzuknüpfen. Letzteres ist auch dann gewahrt, wenn sich die Zahl möglicher Rezipienten nicht in dem auf den einzelnen Mitarbeiter entfallenden Beitrag, wohl aber in der Gesamthöhe der geschuldeten Beiträge widerspiegelt.

cc) Eine Rücksichtnahme auf weitere atypische Fälle ist derzeit verfassungsrecht­lich nicht geboten; der Gesetzgeber muss jedoch die Entwicklung des Rundfunk­beitragsrechts einschließlich der hierzu wechselbezüglichen technischen Veränderungen fortlaufend beobachten und ihnen gegebenenfalls durch eine Anpassung der beitragsrechtlichen Vorschriften – etwa durch die Aufnahme einer allgemeinen Härtefallregelung auch für den nicht privaten Bereich – Rechnung tragen.

Insoweit bedarf es keiner abschließenden verfassungsrechtlichen Bewertung, ob der Vollzug des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages vom Gesetzgeber nicht beabsichtigte Härten erwarten lässt. Solche hat die Beschwerdeführerin für sich nicht darlegen können. Zu deren Begründung kann jedenfalls nicht allein geltend gemacht werden, trotz bestehender Möglichkeit hierzu werde tatsächlich kein Rundfunk empfangen. Auch eine etwaige Mehrbelastung gegen­über dem bisherigen Rundfunkgebührenrecht ist insoweit unbeachtlich. Hinsicht­lich der Zahl derjenigen Betriebsstätten, die so isoliert angesiedelt sind, dass dort von vornherein keinerlei Rundfunkempfang möglich ist, mithin keine Funk-, Satelliten- oder Internetverbindung besteht, durfte der Gesetzgeber angesichts der grundsätzlichen Angewiesenheit gewerblicher Betriebe auf eine Kommunika­tionsinfrastruktur davon ausgehen, dass sie – wenn überhaupt derlei Fälle existieren – so gering ist, dass sie keine Einschränkung der Typisierungs- und Pauschalierungsbefugnis bewirkt. Für längerfristig stillgelegte sowie für Betriebs­stätten, in denen kein Arbeitsplatz eingerichtet ist, besteht schon jetzt gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 Nr. 2 RBStV keine Beitragspflicht.

Erscheint danach – auch angesichts der gemessen an den Personal- und Betriebskosten geringen Beitragshöhe – der Eintritt einer mit dem Gleichbehand­lungsgrundsatz schlechthin unvereinbaren Situation derzeit nahezu ausgeschlos­sen, so ist dieser dennoch nicht – zumal nicht für die Zukunft – von vornherein gänzlich auszuschließen. Dem Ziel des Gesetzgebers, die Ausgestaltung des Beitragsrechts von künftigen, insbesondere technischen Entwicklungen unabhängig zu machen, entspricht daher seine Pflicht, im Rahmen regelmäßiger Evaluationen die Gesetzesfolgen zu berücksichtigen. Ihm – wie auch den Verwaltungsgerichten – obliegt daher die fortlaufende Prüfung, ob extreme Härtefälle, denen auch im Wege einer verfassungskonformen Auslegung oder (entsprechenden) Anwendung von § 5 Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 Nr. 2 RBStV keine Rechnung getragen werden kann, eine abweichende verfassungs­rechtliche Bewertung verlangen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 – 1 BvL 12/07 -, BVerfGE 127, 224 ).

III. Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags wahrt schließlich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Der Rundfunkbeitrag beläuft sich auf einen nur geringen Prozentsatz der Personal- und Betriebskosten.

Auch die von der KEF prognostizierten Mehreinnahmen ziehen die Verhältnis­mäßigkeit der Neufestlegung der Rundfunkfinanzierung nicht in Zweifel. Die vollständige Neugestaltung der Rundfunkfinanzierung erforderte eine prognos­tische Entscheidung des Gesetzgebers, mit der Ungenauigkeiten und Abweichungen zwangsläufig verbunden waren. Eine von Anbeginn bestehende Aufkommensneutralität ist deshalb nicht Voraussetzung der Verfassungsmäßigkeit des gesetzgeberischen Handelns. Die Mehreinnahmen belaufen sich zudem zwar auf mehr als 1,1 Mrd. €, weichen hiermit jedoch nur um 3,7 v.H. von dem von der KEF festgestellten Finanzbedarf ab. Darüber hinaus gewährleistet das Rundfunk­finanzierungsrecht, dass sich etwaige Mehreinnahmen letztlich nicht zu Lasten der Beitragspflichtigen auswirken. Die Rundfunkanstalten müssen etwaige Überschüsse, d. h. die Gesamtaufwendungen übersteigende Gesamterträge, gemäß § 1 Abs. 4 RFinStV verzinslich anlegen und ab einer bestimmten Höhe als Rücklage bilden; die Anlage, Verzinsung und zweckbestimmte Verwendung der Überschüsse ist sodann gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 5 RStV bei der Ermittlung und Prüfung des künftigen Finanzbedarfs zugrunde zu legen. Überschüsse am Ende der Beitragsperiode werden gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 RFinStV vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen. Obschon aufgrund des prognos­tischen Charakters der Bedarfsermittlung die Möglichkeit von Überschüssen nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, erhöhen diese damit insgesamt nicht die finanzielle Ausstattung der Rundfunkanstalten, sondern vermindern den Bedarf nachfolgender Prognosezeiträume und verringern so die Abgabenlast. Vorliegend haben zudem die Ministerpräsidenten den Feststellungen der KEF umgehend mit einer Absenkung des monatlichen Rundfunkbeitrags Rechnung getragen.

Schließlich verstößt die Rundfunkbeitragspflicht nicht gegen das Äquivalenz­prinzip. Zwar kommt diesem als solchem kein Verfassungsrang zu; als abgaben­rechtliche Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit besagt es jedoch, dass Gebühren nicht außer Verhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen dürfen. Auch insoweit verfügt der Gesetzgeber aller­dings über einen weiten Gestaltungsspielraum, welcher u.a. die Berücksichtigung weiterer legitimer Abgabenzwecke einschließt. Das Äquivalenzprinzip verletzte der Rundfunkbeitrag daher allenfalls dann, wenn er in einem groben Missverhält­nis zu der gebotenen Leistung stünde (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Oktober 1966 – 2 BvR 179/64 u.a. –, BVerfGE 20, 257 (270), und vom 7. Februar 1991 – 2 BvL 24/84 –, BVerfGE 83, 363 ; Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98
u.a. –, BVerfGE 108, 1 ; BayVerfGH, Entscheidung vom 6. Juli 1978 – Vf. 10-VII-76 –, VerfGHE BY 31, 158 ). Anhaltspunkte hierfür sind nicht erkennbar.

IV. Darauf, ob das Beitragsaufkommen aus dem Kraftfahrzeug- und/oder dem Betriebsstättenbeitrag kleiner ist als die erwarteten Mehreinnahmen, kommt es nach alledem nicht an. Bereits deshalb war hierüber daher kein Beweis zu erheben.

D.

Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstat­tung findet nicht statt (§ 21a Abs. 1 VerfGHG).

gez. Dr. Brocker

gez. Kestel

gez. Dr. Saftig

***

Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Mai 2014 – Vf. 8-VII-12; Vf. 24-VII-12

Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 15. Mai 2014 über die Popularklagen des Herrn E. G. in I. u. a.

auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 1, des § 5 Abs. 1 und 2, der §§ 8, 9 Abs. 1 und 2 sowie des § 14 Abs. 9 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Juni 2011 (GVBl S. 258, ber. S. 404, BayRS 2251-17-S)

Aktenzeichen: Vf. 8-VII-12; Vf. 24-VII-12

L e i t s ä t z e :

1. Die Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung (§ 2 Abs. 1 RBStV) und im nicht privaten Bereich für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 RBStV) sowie für Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar..

2. Bei dem Rundfunkbeitrag handelt es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, die in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Sie ist sowohl im privaten wie auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern wird als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben.

3. Dem Charakter einer Vorzugslast steht nicht entgegen, dass auch die Inhaber von Raumeinheiten, in denen sich keine Rundfunkempfangsgeräte befinden, zahlungspflichtig sind. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zwingt den Gesetzgeber nicht dazu, eine Befreiungsmöglichkeit für Personen vorzusehen, die von der ihnen eröffneten Nutzungsmöglichkeit keinen Gebrauch machen wollen.

4. Im privaten Bereich wird mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBStV) die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst.

5. Mit den näher bestimmten Merkmalen Betriebsstätte (§ 6 Abs. 1 und 3 RBStV), Beschäftigte (§ 6 Abs. 4 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV), welche die Beitragspflicht im nicht privaten Bereich dem Grunde und der Höhe nach steuern, hält der Gesetzgeber sich im Rahmen seines Gestaltungsspielraums. Diese Kriterien sind hinreichend realitätsgerecht und ausreichend differenziert, um den beitragsauslösenden Vorteil abzubilden und die Beitragslasten im Verhältnis der Abgabenpflichtigen untereinander angemessen zu verteilen.

6. Die Anzeige- und Nachweispflichten, die § 8 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 RBStVden Beitragsschuldnern auferlegt, sind verfassungsgemäß.den Beitragsschuldnern auferlegt, sind verfassungsgemäß. Das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gegenüber Dritten nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV ist ebenfalls mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. Auch die Vorschrift des § 14 Abs. 9 RBStVüber den einmaligen Meldedatenabgleich ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden..

Entscheidung:

Die Anträge werden abgewiesen.

Gründe:

I.

1

Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Popularklagen betreffen die Frage, ob der Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags vom 17. Mai 2011 zu mehreren Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Juni 2011 (GVBl S. 258, ber. S. 404, BayRS 2251-17-S) über die Erhebung von Rundfunkbeiträgen im privaten und im nicht privaten Bereich gegen die Bayerische Verfassung verstößt.

2

1. Zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wurde bis zum Inkrafttreten der angegriffenen Bestimmungen eine gerätebezogene Rundfunkgebühr erhoben. Jeder Rundfunkteilnehmer hatte nach dem damaligen Rundfunkgebührenstaatsvertrag (RGebStV, in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 2001, GVBl S. 561) – vorbehaltlich besonderer Regelungen für Zweitgeräte, gebührenbefreite Geräte und Gebührenbefreiungen natürlicher Personen – für jedes von ihm zum Empfang bereitgehaltene Rundfunkempfangsgerät eine Grundgebühr und für das Bereithalten jedes Fernsehgeräts jeweils zusätzlich eine Fernsehgebühr zu entrichten. Die Höhe der Rundfunkgebühr war durch den Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV, in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 2001, GVBl S. 566, zuletzt geändert durch Art. 1 Nr. 1 des Elften Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 8. August 2008, GVBl S. 542) zuletzt monatlich auf 5,76 € für die Grundgebühr und 12,22 € für die Fernsehgebühr festgesetzt.

3

Vor dem Hintergrund der technischen Entwicklung und zunehmenden Verbreitung von multifunktionalen Geräten mit Empfang über sich immer weiter annähernde Übertragungswege („Medienkonvergenz“) beschloss die Ministerpräsidentenkonferenz eine grundlegende Neuordnung der Rundfunkfinanzierung. Mit dem im Zeitraum vom 15. bis 21. Dezember 2010 unterzeichneten Fünfzehnten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) wurde die Rundfunkgebühr durch einen geräteunabhängigen, wohnungs- und betriebsstättenbezogenen Rundfunkbeitrag ersetzt. Das neue Finanzierungssystem ist im Einzelnen in dem als Art. 1 beschlossenen Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) geregelt, der an die Stelle des Rundfunkgebührenstaatsvertrags getreten ist. Die Höhe des Rundfunkbeitrags wurde in dem durch Art. 6 Nr. 8 neu gefassten § 8 RFinStV auf monatlich 17,98 € festgesetzt. Der Bayerische Landtag hat dem Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag mit Beschluss vom 17. Mai 2011 zugestimmt. Mit Bekanntmachung vom 7. Juni 2011 ist der Staatsvertrag im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 30. Juni 2011 (S. 258) veröffentlicht worden und nach Zustimmung aller Landesparlamente gemäß seinem Art. 7 Abs. 2 – soweit hier von Interesse – am 1. Januar 2013 in Kraft getreten (GVBl 2012 S. 18).

4

2. Die angegriffenen Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags und die damit im Zusammenhang stehenden Regelungen haben folgenden Inhalt:

§ 1

Zweck des Rundfunkbeitrags

Der Rundfunkbeitrag dient der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Sinne von § 12 Abs. 1 des Rundfunkstaatsvertrages sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 des Rundfunkstaatsvertrages.

§ 2

Rundfunkbeitrag im privaten Bereich

(1) Im privaten Bereich ist für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten.

(2) Inhaber einer Wohnung ist jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Als Inhaber wird jede Person vermutet, die

1. dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder

2. im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist.

(3) Mehrere Beitragsschuldner haften als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Die Landesrundfunkanstalt kann von einem anderen als dem bisher in Anspruch genommenen Beitragsschuldner für eine Wohnung für zurückliegende Zeiträume keinen oder nur einen ermäßigten Beitrag erheben, wenn dieser das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Befreiung oder Ermäßigung gemäß § 4 Abs. 7 Satz 2 im Zeitpunkt der Inanspruchnahme nachweist.

§ 3

Wohnung

(1) Wohnung ist unabhängig von der Zahl der darin enthaltenen Räume jede ortsfeste, baulich abgeschlossene Raumeinheit, die

1. zum Wohnen oder Schlafen geeignet ist oder genutzt wird und

2. durch einen eigenen Eingang unmittelbar von einem Treppenhaus, einem Vorraum oder von außen, nicht ausschließlich über eine andere Wohnung, betreten werden kann.

Nicht ortsfeste Raumeinheiten gelten als Wohnung, wenn sie Wohnungen im Sinne des Melderechts sind. Nicht als Wohnung gelten Bauten nach § 3 des Bundeskleingartengesetzes.

(2) Nicht als Wohnung gelten Raumeinheiten in folgenden Betriebsstätten:

1. Raumeinheiten in Gemeinschaftsunterkünften, insbesondere Kasernen, Unterkünfte für Asylbewerber, Internate,

2. Raumeinheiten, die der nicht dauerhaften heim- oder anstaltsmäßigen Unterbringung dienen, insbesondere in Behinderten- und Pflegeheimen,

3. Patientenzimmer in Krankenhäusern,

4. Hafträume in Justizvollzugsanstalten und

5. Raumeinheiten, die der vorübergehenden Unterbringung in Beherbergungsstätten dienen, insbesondere Hotel- und Gästezimmer, Ferienwohnungen, Unterkünfte in Seminar- und Schulungszentren.

§ 5

Rundfunkbeitrag im nicht privaten Bereich

(1) Im nicht privaten Bereich ist für jede Betriebsstätte von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag nach Maßgabe der folgenden Staffelung zu entrichten. Die Höhe des zu leistenden Rundfunkbeitrags bemisst sich nach der Zahl der neben dem Inhaber Beschäftigten und beträgt für eine Betriebsstätte

1. mit keinem oder bis acht Beschäftigten ein Drittel des Rundfunkbeitrags,

2. mit neun bis 19 Beschäftigten einen Rundfunkbeitrag,

3. mit 20 bis 49 Beschäftigten zwei Rundfunkbeiträge,

4. mit 50 bis 249 Beschäftigten fünf Rundfunkbeiträge,

5. mit 250 bis 499 Beschäftigten zehn Rundfunkbeiträge,

6. mit 500 bis 999 Beschäftigten 20 Rundfunkbeiträge,

7. mit 1.000 bis 4.999 Beschäftigten 40 Rundfunkbeiträge,

8. mit 5.000 bis 9.999 Beschäftigten 80 Rundfunkbeiträge,

9. mit 10.000 bis 19.999 Beschäftigten 120 Rundfunkbeiträge und

10. mit 20.000 oder mehr Beschäftigten 180 Rundfunkbeiträge.

(2) Unbeschadet der Beitragspflicht für Betriebsstätten nach Absatz 1 ist jeweils ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu entrichten vom

1. Inhaber einer Betriebsstätte für jedes darin befindliche Hotel- und Gästezimmer und für jede Ferienwohnung zur vorübergehenden entgeltlichen Beherbergung Dritter ab der zweiten Raumeinheit und

2. Inhaber eines Kraftfahrzeugs (Beitragsschuldner) für jedes zugelassene Kraftfahrzeug, das zu gewerblichen Zwecken oder einer anderen selbständigen Erwerbstätigkeit oder zu gemeinnützigen oder öffentlichen Zwecken des Inhabers genutzt wird; auf den Umfang der Nutzung zu diesen Zwecken kommt es nicht an; Kraftfahrzeuge sind Personenkraftwagen, Lastkraftwagen und Omnibusse; ausgenommen sind Omnibusse, die für den öffentlichen Personennahverkehr nach § 2 des Gesetzes zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs eingesetzt werden.

Ein Rundfunkbeitrag nach Satz 1 Nr. 2 ist nicht zu entrichten für jeweils ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte des Inhabers.

(3) Für jede Betriebsstätte folgender Einrichtungen gilt Absatz 1 mit der Maßgabe, dass höchstens ein Rundfunkbeitrag zu entrichten ist:

1. gemeinnützige Einrichtungen für behinderte Menschen, insbesondere Heime, Ausbildungsstätten oder Werkstätten für behinderte Menschen,

2. gemeinnützige Einrichtungen der Jugendhilfe im Sinne des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (Achtes Buch des Sozialgesetzbuches),

3. gemeinnützige Einrichtungen für Suchtkranke, der Altenhilfe, für Nichtsesshafte und Durchwandererheime,

4. eingetragene gemeinnützige Vereine und Stiftungen,

5. öffentliche allgemeinbildende oder berufsbildende Schulen, staatlich genehmigte oder anerkannte Ersatzschulen oder Ergänzungsschulen, soweit sie auf gemeinnütziger Grundlage arbeiten, sowie Hochschulen nach dem Hochschulrahmengesetz, und

6. Feuerwehr, Polizei, Bundeswehr, Zivil- und Katastrophenschutz.

Damit ist auch die Beitragspflicht für auf die Einrichtung zugelassene Kraftfahrzeuge abgegolten. Die Gemeinnützigkeit im Sinne der Abgabenordnung ist der zuständigen Landesrundfunkanstalt auf Verlangen nachzuweisen.

(4) Auf Antrag ist ein Rundfunkbeitrag nach Absatz 1 und 2 insoweit nicht zu entrichten, als der Inhaber glaubhaft macht und auf Verlangen nachweist, dass die Betriebsstätte länger als drei zusammenhängende volle Kalendermonate vorübergehend stillgelegt ist. Das Nähere regelt die Satzung nach § 9 Abs. 2.

(5) Ein Rundfunkbeitrag nach Absatz 1 ist nicht zu entrichten für Betriebsstätten

1. die gottesdienstlichen Zwecken gewidmet sind,

2. in denen kein Arbeitsplatz eingerichtet ist oder

3. die sich innerhalb einer beitragspflichtigen Wohnung befinden, für die bereits ein Rundfunkbeitrag entrichtet wird.

(6) Ein Rundfunkbeitrag nach Absatz 1 und 2 ist nicht zu entrichten von

1. den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, den Landesmedienanstalten oder den nach Landesrecht zugelassenen privaten Rundfunkveranstaltern oder -anbietern oder

2. diplomatischen Vertretungen (Botschaft, Konsulat) eines ausländischen Staates.

§ 6

Betriebsstätte, Beschäftigte

(1) Betriebsstätte ist jede zu einem eigenständigen, nicht ausschließlich privaten Zweck bestimmte oder genutzte ortsfeste Raumeinheit oder Fläche innerhalb einer Raumeinheit. Dabei gelten mehrere Raumeinheiten auf einem Grundstück oder auf zusammenhängenden Grundstücken, die demselben Inhaber zuzurechnen sind, als eine Betriebsstätte. Auf den Umfang der Nutzung zu den jeweiligen nicht privaten Zwecken sowie auf eine Gewinnerzielungsabsicht oder eine steuerliche Veranlagung des Beitragsschuldners kommt es nicht an.

(2) Inhaber der Betriebsstätte ist die natürliche oder juristische Person, die die Betriebsstätte im eigenen Namen nutzt oder in deren Namen die Betriebsstätte genutzt wird. Als Inhaber wird vermutet, wer für diese Betriebsstätte in einem Register, insbesondere Handels-, Gewerbe-, Vereins- oder Partnerschaftsregister eingetragen ist. Inhaber eines Kraftfahrzeugs ist derjenige, auf den das Kraftfahrzeug zugelassen ist.

(3) Als Betriebsstätte gilt auch jedes zu gewerblichen Zwecken genutzte Motorschiff.

(4) Beschäftigte sind alle im Jahresdurchschnitt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sowie Bediensteten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit Ausnahme der Auszubildenden.

§ 8

Anzeigepflicht

(1) Das Innehaben einer Wohnung, einer Betriebsstätte oder eines beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs ist unverzüglich schriftlich der zuständigen Landesrundfunkanstalt anzuzeigen (Anmeldung); Entsprechendes gilt für jede Änderung der Daten nach Absatz 4 (Änderungsmeldung). Eine Änderung der Anzahl der im Jahresdurchschnitt des vorangegangenen Kalenderjahres sozialversicherungspflichtig Beschäftigten nach Absatz 4 Nr. 7 ist jeweils bis zum 31. März eines Jahres anzuzeigen; diese Änderung wirkt ab dem 1. April des jeweiligen Jahres.

(2) Das Ende des Innehabens einer Wohnung, einer Betriebsstätte oder eines beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs ist der zuständigen Landesrundfunkanstalt unverzüglich schriftlich anzuzeigen (Abmeldung).

(3) Die Anzeige eines Beitragsschuldners für eine Wohnung, eine Betriebsstätte oder ein Kraftfahrzeug wirkt auch für weitere anzeigepflichtige Beitragsschuldner, sofern sich für die Wohnung, die Betriebsstätte oder das Kraftfahrzeug keine Änderung der Beitragspflicht ergibt.

(4) Bei der Anzeige hat der Beitragsschuldner der zuständigen Landesrundfunkanstalt folgende, im Einzelfall erforderliche Daten mitzuteilen und auf Verlangen nachzuweisen:

1. Vor- und Familienname sowie frühere Namen, unter denen eine Anmeldung bestand,

2. Tag der Geburt,

3. Vor- und Familienname oder Firma und Anschrift des Beitragsschuldners und seines gesetzlichen Vertreters,

4. gegenwärtige Anschrift jeder Betriebsstätte und jeder Wohnung, einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung,

5. letzte der Landesrundfunkanstalt gemeldete Anschrift des Beitragsschuldners,

6. vollständige Bezeichnung des Inhabers der Betriebsstätte,

7. Anzahl der Beschäftigten der Betriebsstätte,

8. Beitragsnummer,

9. Datum des Beginns des Innehabens der Wohnung, der Betriebsstätte oder des beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs,

10. Zugehörigkeit zu den Branchen und Einrichtungen nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 1,

11. Anzahl der beitragspflichtigen Hotel- und Gästezimmer und Ferienwohnungen und

12. Anzahl und Zulassungsort der beitragspflichtigen Kraftfahrzeuge.

(5) Bei der Abmeldung sind zusätzlich folgende Daten mitzuteilen und auf Verlangen nachzuweisen:

1. Datum des Endes des Innehabens der Wohnung, der Betriebsstätte oder des beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs,

2. der die Abmeldung begründende Lebenssachverhalt und

3. die Beitragsnummer des für die neue Wohnung in Anspruch genommenen Beitragsschuldners.

§ 9

Auskunftsrecht, Satzungsermächtigung

(1) Die zuständige Landesrundfunkanstalt kann von jedem Beitragsschuldner oder von Personen oder Rechtsträgern, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass sie Beitragsschuldner sind und dies nicht oder nicht umfassend angezeigt haben, Auskunft über die in § 8 Abs. 4 genannten Daten verlangen. Kann die zuständige Landesrundfunkanstalt den Inhaber einer Wohnung oder einer Betriebsstätte nicht feststellen, ist der Eigentümer oder der vergleichbar dinglich Berechtigte der Wohnung oder des Grundstücks, auf dem sich die Betriebsstätte befindet, verpflichtet, der Landesrundfunkanstalt Auskunft über den tatsächlichen Inhaber der Wohnung oder der Betriebsstätte zu erteilen. Bei Wohnungseigentumsgemeinschaften kann die Auskunft auch vom Verwalter verlangt werden. Die Landesrundfunkanstalt kann mit ihrem Auskunftsverlangen neben den in § 8 Abs. 4 und 5 genannten Daten im Einzelfall weitere Daten erheben, soweit dies nach Satz 1 erforderlich ist; § 11 Abs. 5 gilt entsprechend. Die Landesrundfunkanstalt kann für die Tatsachen nach Satz 1 und die Daten nach Satz 4 Nachweise fordern. Der Anspruch auf Auskunft und Nachweise kann im Verwaltungszwangsverfahren durchgesetzt werden.

(2) Die zuständige Landesrundfunkanstalt wird ermächtigt, Einzelheiten des Verfahrens

1. der Anzeigepflicht,

2. zur Leistung des Rundfunkbeitrags, zur Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht oder zu deren Ermäßigung,

3. der Erfüllung von Auskunfts- und Nachweispflichten,

4. der Kontrolle der Beitragspflicht,

5. der Erhebung von Zinsen, Kosten und Säumniszuschlägen und

6. in den übrigen in diesem Staatsvertrag genannten Fällen

durch Satzung zu regeln. Die Satzung bedarf der Genehmigung der für die Rechtsaufsicht zuständigen Behörde und ist in den amtlichen Verkündungsblättern der die Landesrundfunkanstalt tragenden Länder zu veröffentlichen. Die Satzungen der Landesrundfunkanstalten sollen übereinstimmen.

§ 11

Verwendung personenbezogener Daten

(5) Die Landesrundfunkanstalt darf die in Absatz 4 und in § 4 Abs. 7, § 8 Abs. 4 und 5 und § 9 Abs. 1 genannten Daten und sonstige freiwillig übermittelte Daten nur für die Erfüllung der ihr nach diesem Staatsvertrag obliegenden Aufgaben erheben, verarbeiten oder nutzen. Die erhobenen Daten sind unverzüglich zu löschen, wenn feststeht, dass sie nicht mehr benötigt werden oder eine Beitragspflicht dem Grunde nach nicht besteht. Nicht überprüfte Daten sind spätestens nach zwölf Monaten zu löschen. Jeder Beitragsschuldner erhält eine Anmeldebestätigung mit den für die Beitragserhebung erforderlichen Daten.

§ 14

Übergangsbestimmungen

(9) Um einen einmaligen Abgleich zum Zwecke der Bestands- und Ersterfassung zu ermöglichen, übermittelt jede Meldebehörde für einen bundes-weit einheitlichen Stichtag automatisiert innerhalb von längstens zwei Jahren ab dem Inkrafttreten dieses Staatsvertrages gegen Kostenerstattung einmalig in standardisierter Form die nachfolgenden Daten aller volljährigen Personen an die jeweils zuständige Landesrundfunkanstalt:

1. Familienname,

2. Vornamen unter Bezeichnung des Rufnamens,

3. frühere Namen,

4. Doktorgrad,

5. Familienstand,

6. Tag der Geburt,

7. gegenwärtige und letzte Anschrift von Haupt- und Nebenwohnungen, einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung, und

8. Tag des Einzugs in die Wohnung.

Hat die zuständige Landesrundfunkanstalt nach dem Abgleich für eine Wohnung einen Beitragsschuldner festgestellt, hat sie die Daten der übrigen dort wohnenden Personen unverzüglich zu löschen, sobald das Beitragskonto ausgeglichen ist. Im Übrigen darf sie die Daten zur Feststellung eines Beitragsschuldners für eine Wohnung nutzen, für die bislang kein Beitragsschuldner festgestellt wurde; Satz 2 gilt entsprechend. Die Landesrundfunkanstalt darf die Daten auch zur Aktualisierung oder Ergänzung von bereits vorhandenen Teilnehmerdaten nutzen. § 11 Abs. 5 Satz 2 und 3 gilt entsprechend.

II.

5

1. Verfahren Vf. 8-VII-12 (Popularklage des Herrn E. G.)

6

Der Antragsteller wendet sich mit seiner mehrfach erweiterten Popularklage gegen den Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags vom 17. Mai 2011 zu § 2 Abs. 1, § 5 Abs. 1 und 2, §§ 8, 9 Abs. 1 Sätze 2, 3 und Abs. 2 sowie § 14 Abs. 9 RBStV.

7

a) Die Beitragstatbestände des § 2 Abs. 1 und des § 5 Abs. 1 und 2 RBStV seien mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) nicht vereinbar, weil sie eine Beitragspflicht für Inhaber einer Wohnung oder Betriebsstätte unabhängig davon begründeten, ob dort Empfangsgeräte bereitgehalten würden. Die Finanzierung der Rundfunkanstalten müsse, wie das im bisherigen gerätebezogenen Gebührenmodell der Fall gewesen sei, dem Prinzip der Gegenseitigkeit folgen. Es sei sachlich nicht zu rechtfertigen, einen Rundfunkbeitrag zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu verlangen, wenn die Gegenleistung nicht gewünscht werde oder mangels Empfangsgerät nicht in Anspruch genommen werden könne. Von einem Vorteil, der die Auferlegung einer Rundfunkabgabe rechtfertige, könne keine Rede sein, wenn der Betreffende selbst noch einen Schritt vollziehen müsse, um den Vorteil überhaupt zu erlangen. Aus der Inhaberschaft einer Wohnung oder insbesondere einer Betriebsstätte ließen sich keine Rückschlüsse auf eine typische Rundfunkgerätenutzung ziehen. Die mit einer geräteunabhängigen Beitragserhebung verbundenen Härten seien nicht zumutbar, zumal es sich um eine wiederkehrende und stetig steigende Belastung handle. Eine Vielzahl von Personen verfüge über kein Rundfunkgerät. Es müsse ihnen möglich sein, sich darauf zu berufen. Der Gleichheitssatz sei auch deshalb verletzt, weil Wohngemeinschaften gegenüber Haushalten mit weniger Personen bevorzugt würden; Entsprechen-des gelte für Gemeinschaftsunterkünfte.

8

Bei Betriebsstätten komme es zudem neben dem bloßen Innehaben auf das weitere, wiederum sachfremde Kriterium der Anzahl der Mitarbeiter an. Jedenfalls hänge die Rundfunknutzung nicht mit der Betriebsstätte unmittelbar zusammen. Die angegriffenen Beitragsregelungen berücksichtigten nicht, dass in bestimmten Betrieben die Mitarbeiter nicht am Ort der Betriebsstätte tätig würden, wie etwa bei Gebäudereinigungsfirmen; hier seien bei hohen Mitarbeiterzahlen nur wenige Angestellte mit Bürodienst befasst und nur diese in der Lage, Rundfunk zu nutzen. Völlig sachfremd sei auch das Anknüpfen der Beitragspflicht an den schlichten Betrieb eines Kraftfahrzeugs im nicht privaten Bereich. Zudem laufe die Berücksichtigung der Kraftfahrzeuge dem Gedanken der Systemgerechtigkeit zuwider, weil der Gesetzgeber zugleich an die Zahl der Mitarbeiter anknüpfe.

9

Ferner werde gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) verstoßen. Die beanstandeten Regelungen seien nicht in verfassungsmäßiger Weise zustande gekommen, weil es an einer Rechtsetzungsbefugnis der Länder fehle. Bei dem Rundfunkbeitrag handle es sich der Sache nach nicht um eine Vorzugs-, sondern um eine Gemeinlast in der Form einer Steuer auf Räumlichkeiten, die in die Kompetenz des Bundes falle. Denn der Rundfunkbeitrag sei gerade nicht als Gegenleistung für die Nutzung oder Nutzungsmöglichkeit von Rundfunkprogrammen zu sehen. Herangezogen würden vielmehr unterschiedslos alle Wohnungs- und Betriebsstätteninhaber, von denen ein beträchtlicher Anteil gar keinen Vorteil habe. Auch gegen europarechtliche Regelungen im Beihilferecht werde verstoßen, was unter dem Gesichtspunkt des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) problematisch sei.

10

Im Hinblick auf Art. 118 a BV sei zu beanstanden, dass ein Rundfunkbeitrag von allen Schwerbehinderten außer Taubblinden verlangt werde, obwohl vor allem Schwerstbehinderte nicht die gleichen Möglichkeiten zur Nutzung des Rundfunks hätten. Insoweit verlange auch der allgemeine Gleichheitssatz über § 4 RBStV hinausgehende, weitere Differenzierungen und Befreiungsmöglichkeiten oder Ermäßigungstatbestände.

11

Schließlich verstoße die gesetzliche Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags unabhängig davon, ob man ihn als Steuer oder Vorzugslast qualifiziere, gegen den grundrechtlichen Schutz der Ehe (Art. 124 Abs. 1 BV). Bei Verheirateten mit zwei Wohnungen werde für jede dieser Wohnungen der Rundfunkbeitrag erhoben, ohne nach dem Anlass für die Begründung des Zweitwohnsitzes, wie etwa beruflichen Gründen, zu unterscheiden. Mit der zugrunde liegenden Typisierung habe der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum überschritten; es liege gerade für Verheiratete kein doppelter Vorteil vor, weil man den Rundfunk praktisch nicht in beiden Wohnungen gleichzeitig nutzen könne.

12

b) Die in § 8 RBStV geregelte Anzeigepflicht und der Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV verletzten das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 101, 100 BV).

13

Es sei nicht einzusehen, warum die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nur über eine Erfassung sämtlicher Wohnungen, Betriebsstätten und dienstlichen Kraftfahrzeuge erfolgen könne. Die Erstellung eines solch umfangreichen Verzeichnisses lasse sich nicht durch den Finanzierungszweck rechtfertigen. Die Anzeigepflicht nach § 8 RBStV komme einer Meldepflicht gleich, bei der das Melderegister nicht gemeindeweise, sondern landes- oder bundesweit geführt werde.

14

Durch den in § 14 Abs. 9 RBStV angeordneten Meldedatenabgleich werde offenbar, dass ohne Einwilligung der Betroffenen im automatisierten Verfahren ein zen­trales Melderegister erstellt werde. Dabei würden zum einen unter Verstoß gegen das Prinzip der Datensparsamkeit und Datenvermeidung Daten übermittelt, die für die Abgabenpflicht vollkommen unerheblich seien, wie etwa der Doktorgrad, der Familienstand oder der Tag des Einzugs in die Wohnung. Zum anderen sei auch die Übermittlung der weiteren Daten verfassungsrechtlich nicht zuletzt wegen des enormen Missbrauchspotenzials unzulässig. Außerdem sei nicht einzusehen, warum eine Gewichtung stets zugunsten der Rundfunkanstalten erfolgen solle und den Meldebehörden kein Ermessen verbleibe. Darin könne ein Verstoß gegen § 18 Abs. 2 MRRG als vorrangiges Bundesrecht und damit zugleich gegen das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) gesehen werden. Denn im Rahmen des § 18 Abs. 2 MRRG sei auch bezüglich der Datenübermittlung an Rundfunkanstalten das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen abzuwägen, was im Rahmen des zwingend ausgestalteten Meldedatenabgleichs nach § 14 Abs. 9 RBStV zwangsläufig ausscheide.

15

c) Das in § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 RBStV geregelte Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gegenüber dem jeweiligen Grundstückseigentümer oder bei Wohnungseigentumsgemeinschaften gegenüber dem Verwalter und die Satzungsermächtigung in § 9 Abs. 2 RBStV verletzten ebenfalls das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Allenfalls sei eine freiwillige Auskunft denkbar. Denn Datenerhebungen bei dritten nichtöffentlichen Stellen seien nur in besonderen, engen Ausnahmefällen zulässig. Ferner sei die allgemeine Handlungsfreiheit der Vermieter und Verwalter verletzt. Diese hätten mit der Beitragspflicht nichts zu tun. Die Daten könnten von den Meldeämtern beschafft werden.

16

Die Satzungsermächtigung in § 9 Abs. 2 RBStV verstoße zudem gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot, weil die Befugnisse der Rundfunkanstalten nicht klar beschränkt, sondern mehr oder minder unbeschränkt gewährleistet würden.

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2. Verfahren Vf. 24-VII-12 (Popularklage der D. R. GmbH)

18

Die Antragstellerin betreibt eine Drogeriemarktkette mit einer Vielzahl von Verkaufsstellen und einer umfangreichen Fahrzeugflotte. Sie wendet sich mit ihrer mit Schriftsatz vom 27. November 2012 erhobenen und mit Schriftsatz vom 25. Juni 2013 erweiterten Popularklage gegen den Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags zu § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, §§ 8 und 9 Abs. 1 und 2 RBStV.

19

a) Der in § 5 Abs. 1 RBStV geregelte Betriebsstättenbeitrag verstoße gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV), das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) und das Gleichheitsgebot (Art. 118 Abs. 1 BV).

20

Eine Verletzung des Art. 101 BV und zugleich ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ergäben sich bereits daraus, dass § 5 Abs. 1 RBStV nicht auf verfassungsgemäße Weise zustande gekommen sei. Bei der neuen Rundfunkabgabe handle es sich nach dem materiellen Gehalt um eine Steuer, die nicht in die Gesetzgebungskompetenz der Länder falle. Denn sie werde auch dann fällig, wenn der Abgabenpflichtige gar keine Möglichkeit habe, das staatliche Rundfunkangebot in Anspruch zu nehmen, weil er gezwungenermaßen oder freiwillig auf Rundfunkempfangsgeräte verzichte. Das Gesetz knüpfe die Abgabenpflicht allein an das Innehaben einer Betriebsstätte an, ohne dem Abgabenpflichtigen den Nachweis zu ermöglichen, dass ihm kein individueller Vorteil durch das Rundfunkangebot zufließe. In diesem Fall werde dem Abgabenpflichtigen die Nutzungsmöglichkeit einer staatlichen Leistung aufgezwungen. Wenn man in der Veranstaltung von öffentlich-rechtlichem Rundfunk einen Vorteil für die in einer Demokratie unerlässliche Meinungspluralität sehen wollte, so sei ein solcher Vorteil nicht hinreichend konkret. Der Betriebsstättenbeitrag in seiner gesetzlichen Ausgestaltung erfülle demnach alle Merkmale einer Steuer. Dass er zweckgebunden der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene, stehe dem nicht entgegen, wie der Typ der Zwecksteuer zeige.

21

Unabhängig davon sei die angegriffene Abgabenregelung auch in der Sache als Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit nicht zu rechtfertigen, weil sie gegen das Übermaßverbot und das Kostendeckungsprinzip verstoße. Es fehle bereits an Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen, die der Normgeber der Beitragserhebung zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung hätte zugrunde legen müssen. Der Rundfunkgesetzgeber habe ausweislich der Gesetzesmaterialien unter anderem das Ziel verfolgt, das Abgabenaufkommen gegenüber dem früheren Rechtszustand stabil zu halten. Die Behauptung der Aufkommensneutralität sei jedoch in mehrfacher Hinsicht nicht plausibel. Es seien vielmehr deutliche Mehreinnahmen zu erwarten, weil die erheblichen Vollzugsdefizite der früheren Regelung beseitigt, die bisherigen Grund- und Fernsehgebühren durch einen einheitlichen, von allen zu zahlenden Rundfunkbeitrag ersetzt und schließlich eine höhere Beitragsbelastung im gewerblichen Bereich geschaffen würden; das werde nicht nur durch zahlreiche Presseartikel über erhebliche Abgabensteigerungen insbesondere bei Firmen mit vielen Filialen, aber auch bei Städten und Gemeinden belegt, sondern auch durch ein u. a. von der Antragstellerin in Auftrag gegebenes Gutachten. Damit weite der Gesetzgeber die Finanzierung der Rundfunkanstalten über das Maß des Funktionsnotwendigen hinaus aus, was eine unverhältnismäßige Belastung der herangezogenen Bürger bedeute. Selbst wenn die neue Rundfunkabgabe nicht als Steuer, sondern als Beitrag anzusehen wäre, würde sie gegen das grundgesetzliche Gebot verstoßen, dass Vorzugslasten von Steuern abgrenzbar sein müssten. Wenn nämlich Beiträge über das Maß des zur Kostendeckung Erforderlichen erhoben würden, schöpften sie nicht allein einen Sondervorteil ab; die Beitragszahler würden vielmehr verbotenerweise versteckt zur Finanzierung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates herangezogen.

22

Die Bemessung des Rundfunkbeitrags nach der Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sei verfassungswidrig, weil der Normgeber diesen Begriff nicht ausreichend bestimmt habe. Eine positive Legaldefinition finde sich weder im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag noch in anderen Gesetzen. Es bleibe beispielweise unklar, wie im Fall von geringfügig Beschäftigten zu verfahren sei. Ab dem 1. Januar 2013 sei der Arbeitgeber bei Begründung solcher Beschäftigungsverhältnisse verpflichtet, einen Pauschalbeitrag zur Rentenversicherung zu zahlen. Damit sei eine vollständige Freiheit von der Sozialversicherungspflicht nicht gegeben. Ähnliche Interpretationsschwierigkeiten ergäben sich bei Beschäftigten in Elternzeit. Während der Elternzeit seien die Sozialversicherungsverhältnisse zwar beitragsfrei gestellt, bestünden aber fort. Der Gesetzeswortlaut sage auch dazu nichts.

23

Zudem liege ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot vor. Zwar seien bei der Begründung gesetzlicher Abgabenpflichten Typisierungen und Generalisierungen zulässig. Das sei aber dann nicht mehr der Fall, wenn dadurch eine ins Gewicht fallende, verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbare Mehrbelastung eines Teils der Betroffenen herbeigeführt werde, die außer Verhältnis zu den mit der Typisierung verbundenen Zielen stehe. Diese Vorgabe werde mit der Betriebsstättenabgabe missachtet. Eine wesentliche Typisierung bestehe in der pauschalen Annahme, dass in Betriebsstätten ebenso wie in privaten Raumeinheiten regelmäßiger Rundfunkempfang stattfinde oder stattfinden könne, was für die Inhaber der Betriebsstätten einen kommunikativen Nutzen begründe, der einen ausgleichsfähigen besonderen Vorteil darstelle. Belastbare Fakten für diese Annahme seien jedoch nicht angeführt. Im Gegenteil sei der Rundfunkkonsum in Betrieben die Ausnahme und nicht die Regel. Deshalb könne von vernachlässigbaren Einzelfällen nicht mehr die Rede sein. Soweit Rundfunkkonsum in Arbeitspausen stattfinden sollte, sei er dem privaten Bereich und nicht dem Betriebsstätteninhaber zuzuordnen. Sollte auf die Nutzung der Multifunktion von internetfähigen Geräten abgestellt werden, bedeute dies eine Anknüpfung an Empfangsgeräte, welche nach der Konzeption des neuen Rechts aber gerade nicht ausschlaggebend sein solle. Im Übrigen hätten die Beschäftigten für ihre privaten Multifunktionsgeräte ohnehin bereits mit ihrem privat entrichteten Rundfunkbeitrag gezahlt, sodass eine erneute Erfassung im Betrieb eine doppelte Heranziehung bedeute.

24

Im Übrigen erwachse den Inhabern der wenigen Betriebsstätten, in denen Rundfunk empfangen werde, daraus kein kommunikativer Nutzen, der als besonderer Vorteil ausgleichsfähig wäre. Die Vorstellung, ein Betriebsstätteninhaber zöge aus der Mediennutzung oder gar Nutzungsmöglichkeit seiner Mitarbeiter regelmäßig einen besonderen Vorteil, erscheine äußerst bemüht. Ein etwaiger über den individuellen Vorteil jeder Einzelperson hinausgehender allgemeiner Nutzen, der dann auch dem Betriebsstätteninhaber zugerechnet werden könnte, sei nicht geeignet, Verallgemeinerungen und Typisierungen zu rechtfertigen. Die vom Gesetzgeber gewählte Typisierung rufe zudem unverhältnismäßige Härten hervor. Denn den mit ihr verfolgten Zielen der Verwaltungsvereinfachung stehe gegenüber, dass den nur aufgrund der Typisierung von der Abgabenpflicht Erfassten nicht lediglich eine einmalige Geldzahlung auferlegt werde. Vielmehr sei die Abgabe dauerhaft monatlich zu erbringen, was für nicht wenige Unternehmen eine enorme finanzielle Belastung bedeute. Die Antragstellerin etwa, die nach bisheriger Rechtslage im Jahr Rundfunkgebühren in Höhe von ca. 40.000 € gezahlt habe, müsse nach den angegriffenen Regelungen jährlich Rundfunkbeiträge in Höhe von nahezu 300.000 € entrichten. Eine solche Steigerung sprenge jede vernünftige Relation.

25

Sachwidrig sei ferner die Staffelung der Betriebsstättenabgabe nach § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV. Das gelte bereits für die Anknüpfung an die Beschäftigtenzahlen; denn soweit in Einzelfällen dem Inhaber einer Betriebsstätte überhaupt ein Nutzen aus der Möglichkeit des Rundfunkempfangs erwachse, sei das Maß dieses Nutzens von der Art des Betriebs und nicht von der Zahl der dort Beschäftigten abhängig, wie das Beispiel einer Gaststätte zeige. Die Grenzen einer zulässigen Typisierung würden aber auch durch die degressive Staffelung des Beitrags in Abhängigkeit von der Zahl der Beschäftigten überschritten. Das führe zu einer überproportionalen Belastung kleiner Gewerbebetriebe, darüber hinaus zu einer mehrfach überproportionalen Belastung solcher Handelsunternehmen, die eine Vielzahl von relativ kleinen Verkaufsstätten betrieben und damit ein Mehrfaches der Abgaben zu entrichten hätten, die bei insgesamt gleicher Beschäftigtenzahl ein Unternehmen mit nur einer einzigen großen Betriebsstätte zahlen müsste.

26

Eine Ungleichbehandlung bestehe zusätzlich darin, dass der Bearbeitungs- und Kontrollaufwand für filialisierte Unternehmen des Einzelhandels unangemessen steige. Mit der Zusammenstellung der geforderten Angaben zu Betriebsstätten und Kraftfahrzeugen seien etwa bei der Antragstellerin mehrere Mitarbeiter mehrere Tage lang beschäftigt gewesen, wobei insbesondere der Begriff der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten viele Zweifelsfragen aufgeworfen habe.

27

Der Grundsatz der Belastungsgleichheit und Abgabengerechtigkeit sei auch deshalb nicht gewahrt, weil der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag eine Vielzahl von nicht nachvollziehbaren Ausnahmen von der vollen Beitragspflicht enthalte. § 5 Abs. 3 RBStV begrenze die Beitragspflicht für unterschiedliche Einrichtungen, ohne dass eine einheitliche Vergünstigung etwa nach dem Gemeinwohl zu erkennen sei. Auffällig sei insbesondere die Ungleichbehandlung von Einrichtungen für behinderte Menschen mit ihrer Ermäßigung einerseits und Krankenhäusern ohne entsprechende Ermäßigung andererseits. Erstaunlich sei auch die in § 5 Abs. 6 Nr. 1 RBStV enthaltene vollständige Befreiung von privaten Rundfunkveranstaltern oder -anbietern, in deren Betriebsstätten Rundfunkangebote von Berufs wegen genutzt würden.

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b) Die Beitragspflicht für betrieblich genutzte Kraftfahrzeuge nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV sei ebenfalls verfassungswidrig.

29

Der Beitragstatbestand genüge bereits nicht dem Bestimmtheitsgebot, weil unklar bleibe, wie in den Fällen zu verfahren sei, in denen Betriebsfahrzeuge ausgetauscht würden, ohne dass sich die Anzahl der Fahrzeuge ändere. Der Wortlaut des § 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 2 RBStV und die Gesetzesbegründung hierzu legten nahe, für den Beginn des Innehabens und damit der Beitragspflicht auf den Ersten des Monats abzustellen, in dem das Fahrzeug auf den Beitragsschuldner zugelassen werde, und für das Ende auf den Ablauf des Monats, in dem die Zulassung auf den Beitragsschuldner ende. Das würde bedeuten, dass in dem Monat des Fahrzeugwechsels Beiträge für zwei Fahrzeuge zu entrichten wären. In Widerspruch hierzu stehe indes die Gesetzesbegründung zu § 8 Abs. 4 Nr. 12 RBStV, wonach es beim Austausch einzelner Fahrzeuge keiner Änderungsmeldung bedürfe. Angesichts des Normtextes und sich widersprechender Begründungen sei es für den Beitragsschuldner nicht möglich, seine Beitrags- und damit verbundenen Anzeigepflichten zu ermitteln.

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Die Beitragspflicht für betrieblich genutzte Kraftfahrzeuge verstoße ferner gegen die allgemeine Handlungsfreiheit, weil sie unverhältnismäßig und systemwidrig sei. Durch diese Abgabe werde der Betriebsstätteninhaber in doppelter Weise zur Finanzierung herangezogen. Entgolten werden solle der kommunikative Nutzen, den der Betriebsstätteninhaber aus dem Rundfunkangebot für seinen Betrieb angeblich ziehe. Dieser Vorteil sei jedoch bereits mit der Betriebsstättenabgabe abgeschöpft. Der Kreis der Fahrer sei teilidentisch mit dem Kreis der Betriebsstättenmitarbeiter. Indem noch einmal für die potenzielle Rundfunknutzung durch bestimmte Mitarbeiter, nämlich die Fahrer von Betriebskraftfahrzeugen, gezahlt werden solle, werde systemwidrig doch wieder an das Vorhandensein eines Rundfunkempfangsgeräts im Fahrzeug angeknüpft und nicht an einen kommunikativen Nutzen für den Betriebsstätteninhaber. Beruhe das Beitragssystem darauf, dass das Rundfunkangebot sich an den Menschen richte, dann müsse der Abgabentatbestand auch auf den Menschen ausgerichtet sein; ein nutzerunabhängiger Beitrag für Kraftfahrzeuge sei das jedoch nicht.

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Die Abgabe für betrieblich genutzte Kraftfahrzeuge verstoße schließlich gegen das Gleichheitsgebot, weil kein tragender sachlicher Grund dafür ersichtlich sei, warum die Haushaltsabgabe im privaten Bereich den Vorteil der Rundfunknutzung im Kraftfahrzeug mit abdecke, die Betriebsstättenabgabe hingegen nicht.

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c) Die in § 8 RBStV geregelte Anzeigepflicht verletze das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit.

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Sie verstoße gegen das Gebot der Normbestimmtheit. Denn wie bei der Reichweite der Beitragspflicht selbst blieben auch bei der Anzeigepflicht die Begriffe der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (§ 8 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Abs. 4 Nr. 7 RBStV) und der beitragspflichtigen Kraftfahrzeuge (§ 8 Abs. 4 Nr. 12 RBStV) unklar. Weitere Rätsel gebe die Pflicht zur Anzeige des Innehabens eines beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs nach § 8 Abs. 1 Satz 1 RBStV auf; es bleibe offen, ob damit alle Kraftfahrzeuge gemeint seien, welche die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV erfüllten und damit abstrakt beitragspflichtig seien, oder nur die konkret beitragspflichtigen, also solche, die die nach § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV freigestellte Anzahl überstiegen. Diese Unklarheit wiege umso schwerer, als ein Verstoß gegen die Anzeigepflicht gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 RBStV bußgeldbewehrt sei.

34

Die Anzeigepflicht sei im Übrigen unverhältnismäßig, weil ihre Erfüllung einen erheblichen Aufwand an Personal und Zeit verlange, die übermittelten Daten für die Rundfunkanstalten aber nur einen minimalen oder gar keinen Nutzen hätten. So verlange § 8 Abs. 4 Nr. 3 RBStV von Unternehmen nicht nur deren Anschrift, sondern auch noch diejenige des gesetzlichen Vertreters, was unter keinem Gesichtspunkt geboten sei. Verletzt sei damit auch der Grundsatz der Datensparsamkeit. Gleiches gelte für die in § 8 Abs. 5 Nr. 2 RBStV normierte Pflicht, den die Abmeldung begründenden Lebenssachverhalt mitzuteilen. Für die Beitragserhebung sei der Grund der Abmeldung völlig irrelevant; es gehe die Rundfunkanstalten nichts an, ob eine Verkaufsstelle etwa deshalb abgemeldet werde, weil sie umziehe oder aufgelöst werde. Das sei auch deshalb gravierend, weil die Wirksamkeit der Abmeldung von der Vollständigkeit der Erklärung einschließlich der Angabe des begründenden Lebenssachverhalts abhängen solle. Wenn ferner § 8 Abs. 4 Nr. 9 RBStV so zu verstehen sei, dass bei einem Fahrzeugwechsel innerhalb einer der Größe nach unverändert bleibenden Fahrzeugflotte jede Ab- und Anmeldung mit dem Datum angezeigt werden müsse, handle es sich um eine unverhältnismäßige Regelung. Denn der damit verbundene Aufwand wäre ungleich höher als ein dadurch generierter Drittelbeitrag nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV. Sollte § 8 Abs. 4 Nr. 9 RBStV gar so auszulegen sein, dass alle abstrakt beitragspflichtigen Kraftfahrzeuge selbst dann mit dem Datum des Beginns des Innehabens angezeigt werden müssten, wenn die Zahl der Betriebsstätten die Zahl der Kraftfahrzeuge übersteige, handle es sich um eine regelrecht schikanöse Bestimmung, die Verwaltungsaufwand erzeuge, aber keinerlei Wert für den Datenempfänger habe. Solange nämlich die Zahl der Kraftfahrzeuge unter der der Betriebsstätten bleibe, würden Veränderungen im Fahrzeugbestand nicht die geringste Veränderung der Beitragspflicht bewirken.

35

d) Das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt nach § 9 Abs. 1 RBStV und die in § 9 Abs. 2 RBStV enthaltene Satzungsermächtigung verletzten das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sowie die allgemeine Handlungsfreiheit der Vermieter und Verwalter. Das Auskunftsrecht gegenüber Dritten, wie Vermietern oder Verwaltern, sei unverhältnismäßig. Diese hätten mit der Beitragspflicht nichts zu tun und stünden mit ihr in keinem Zusammenhang. Die Daten könnten im Einzelfall auch von den Meldeämtern beschafft werden.

36

§ 9 Abs. 1 RBStV verstoße zudem gegen das Bestimmtheitsgebot, weil die Auskunftsbefugnisse der Landesrundfunkanstalten mehr oder minder unbeschränkt ausgestaltet seien. Das ergebe sich auch daraus, dass die Landesrundfunkanstalten selbst die Notwendigkeit gesehen hätten, diese Regelung durch Satzungsbestimmungen auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 RBStV einzuschränken. Diese Einschränkungen hätten aber bereits im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst angelegt werden müssen.

III.

37

Zu den Popularklagen haben der Bayerische Landtag, die Bayerische Staatsregierung, der Bayerische Rundfunk, die Bayerische Landeszentrale für neue Medien, das Zweite Deutsche Fernsehen und das Deutschlandradio Stellung genommen.

38

1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklagen für jedenfalls unbegründet. Der Zustimmungsbeschluss zum Rundfunkbeitragsstaatsvertrag halte sich im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Landtags als Rundfunkgesetzgeber und verstoße nicht gegen die Bayerische Verfassung. Mit den angegriffenen Vorschriften zum Rundfunkbeitrag würden nicht nur Probleme im Zusammenhang mit dem europäischen Wettbewerbsrecht vermieden, sondern es werde im Vergleich zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr auch dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der möglichen Rundfunkempfänger besser Rechnung getragen. Die Beitragstatbestände seien sachgerecht und hielten sich im Rahmen der zulässigen Typisierung. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung werde durch die angegriffenen Anzeigepflichten und Auskunftsrechte nicht verletzt.

39

2. Nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung sind die Popularklagen unbegründet.

40

a) Die in § 2 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 und 2 RBStV geregelte Rundfunkbeitragspflicht im privaten und im nicht privaten Bereich sei verfassungsgemäß.

41

Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht verletzt. Im neuen Beitragsmodell sei für die Zugehörigkeit zur Gruppe der Abgabenschuldner entscheidend, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk angeboten werde, dass also jederzeit die Möglichkeit bestehe, Rundfunkprogramme als allgemein zugängliche Quelle individuellen und öffentlichen Wissens, Meinens, Erlebens und Freizeitgestaltens zu nutzen. Das harmoniere mit der gewählten Abgabenart des Beitrags, der typischerweise nicht einen Nutzungsvorgang, sondern das Angebot einer Leistung der öffentlichen Hand entgelte. Voluntative Elemente auf Seiten des Beitragsschuldners seien demzufolge für die Beitragserhebung nicht maßgeblich. Auch wenn eine Unterscheidung zwischen Geräteinhabern und anderen Personen grundsätzlich in Betracht kommen sollte, stelle es keinen Gleichheitsverstoß dar, wenn der Gesetzgeber diese Differenzierung nicht vornehme. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes liege erst vor, wenn für die gleiche Behandlung dieser Sachverhalte jedweder vernünftige, einleuchtende Grund fehle. Das sei jedoch nicht der Fall.

42

Für den privaten Bereich habe der Normgeber die Abgabenlast im Rahmen seines Entscheidungsspielraums anhand der Nützlichkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als allgemein zugänglicher Informationsquelle ausgerichtet. Er habe davon ausgehen dürfen, dass Inländer in Deutschland regelmäßig einen Vorteil aus dem Rundfunkangebot zögen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass nach statistischen Erhebungen in Deutschland in 97 % aller Wohnungen mindestens ein Fernseher, in 96 % mindestens ein Radio und in 77 % mindestens ein internetfähiger Computer vorhanden seien. Entscheidend dafür, dass eine Differenzierung zwischen Gerätebesitzern und anderen Personen habe unterbleiben dürfen, sei die Erkenntnis, dass von einem funktionierenden öffentlich-rechtlichen Rundfunk alle profitierten, auch dann, wenn das Angebot nicht unmittelbar genutzt werde. In jedem Fall sei der Einzelne durch die medienbedingte und -gestützte Informationskultur begünstigt. Für die Zulässigkeit der gewählten Typisierung spreche weiter, dass es sich bei der Rundfunkabgabe um einen Fall des massenhaften Vollzugs handle. Das erfordere eine einfache und praktikable Ausgestaltung der Abgabenpflicht, die zudem verlässlich vollziehbar sein müsse. Diesem Erfordernis entspreche das neue Beitragsmodell besser als die frühere, schwerer zu kontrollierende gerätebezogene Gebühr. Zudem sei die Privatheit besser geschützt. Inwiefern die Typisierung zu unzumutbaren Härten für die Betroffenen führen sollte, sei nicht ersichtlich. Neben dem Mehrwert eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks müsse auch die Höhe des zu leistenden Rundfunkbeitrags berücksichtigt werden, der sich – wie bereits die bisherige Grund- und Fernsehgebühr – auf 17,98 € monatlich belaufe. Für sozial Schwache seien in § 4 RBStV umfangreiche Befreiungstatbestände vorgesehen.

43

Entsprechendes gelte für die Rundfunkbeitragspflicht im nicht privaten Bereich. Nach der beobachteten und statistisch belegbaren Lebenswirklichkeit werde in Unternehmen ebenfalls typischerweise Rundfunk empfangen. Auch wenn die Intensität dieses Rundfunkempfangs im Vergleich zum privaten Bereich geringer sein möge, so unterschieden sich die möglichen Nutzungen aber nicht grundlegend. Es handle sich um einen eigenständigen Vorteil, der durch die private Nutzung nicht vorweggenommen werde. Dem gegenüber den Privathaushalten andersartigen Vorteil werde durch die Bemessungssätze des § 5 Abs. 2 RBStV Rechnung getragen. Die Staffelung des zu zahlenden Beitrags nach der Anzahl der Beschäftigten sei sachgerecht. Die Beschäftigtenzahl sei Indikator für die Betriebsgröße und mittelbar Indiz für den vermuteten Nutzen, der aus dem Vorhandensein des Rundfunks geschöpft werde.

44

Das Innehaben eines Kraftfahrzeugs sei ebenfalls tauglicher Anknüpfungstatbestand für eine Rundfunkbeitragspflicht. Bei einem Kraftfahrzeug handle es sich neben Wohnung und Betriebsstätte um die dritte wesentliche Raumeinheit, innerhalb der typischerweise Rundfunkempfang möglich sei und stattfinde. Es entspreche der Lebenswirklichkeit, dass die in nahezu allen Neu- und Gebrauchtwagen vorhandenen Rundfunkempfangsgeräte im nicht privaten Bereich auch genutzt würden. Dem Umstand, dass Umfang und Intensität des Rundfunkkonsums anders ausfielen als in Privatwohnungen, habe der Normgeber durch eine Verringerung auf ein Drittel des Rundfunkbeitrags Rechnung getragen.

45

Ein Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit liege ebenfalls nicht vor. Insbesondere seien die angegriffenen Regelungen auf verfassungsmäßige Weise zustande gekommen. Sie fielen in die Kompetenz der Länder als Rundfunkgesetzgeber. Der Rundfunkbeitrag stelle nicht nur seiner Bezeichnung nach, sondern auch in der Sache einen Beitrag dar, nicht aber eine in die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes fallende Steuer. Der Abgabenpflichtige habe die Rundfunkabgabe zu zahlen, weil ihm durch den Rundfunk eine allgemeine Informationsquelle erschlossen werde, also ein Vorteil zuwachse.

46

b) Die weiter angegriffenen Regelungen in §§ 8 und 14 Abs. 9 RBStV verletzten nicht das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.

47

Die Anzeigepflicht nach § 8 RBStV solle die Feststellung ermöglichen, ob und in welchem Umfang eine Rundfunkbeitragspflicht bestehe, und diene damit der Erreichung eines verfassungsrechtlich legitimen Zwecks. Sie sei auch verhältnismäßig. Insbesondere erstrecke sich die Anzeigepflicht nur auf solche Daten, die benötigt würden, um die Tatbestandsvoraussetzungen der Beitragspflicht rechtssicher zu ermitteln, einen sachgerechten Beitragseinzug zu gewährleisten und damit eine gerechte Lastenverteilung sicherzustellen. Das neue Beitragsmodell erlaube es, anders als das frühere Gebührenmodell, von Ermittlungen und in die Privat-sphäre vordringenden Überprüfungen näherer Umstände, wie der Art und Zahl der betriebenen Geräte, abzusehen. Die mit den Anzeige- und Nachweispflichten verbundenen Eingriffe in die informationelle Selbstbestimmung seien durch das Interesse an einer angemessenen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerechtfertigt. Dem spezifischen Risiko zentralisierter Datenbestände sei seitens der verantwortlichen Stellen durch technische und organisatorische Schutzmaßnahmen entgegenzuwirken. Es seien keine Ansatzpunkte ersichtlich, die dem Normgeber über die in § 11 RBStV getroffenen Anforderungen hinaus Anlass zu bereichsspezifischen Konkretisierungen datenschutztechnischer Maßnahmen gegeben hätten. Materielle Gefährdungen der informationellen Selbstbestimmung durch das Risiko einer Bildung von Persönlichkeitsprofilen auf der Grundlage der nach § 8 Abs. 4 und 5 RBStV erhobenen Daten seien nicht erkennbar.

48

Die mit dem Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV verbundenen Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung seien ebenfalls gerechtfertigt. Mit dem Meldedatenabgleich würden einmalig zum Inkrafttreten des neuen Finanzierungsmodells die Rundfunkteilnehmerdatenbank im privaten Bereich konsolidiert und eine möglichst vollständige Bestands- und Ersterfassung gewährleistet. Es sollten gerade auch die Haushalte erfasst werden, die bislang vorhandene Geräte nicht angemeldet hätten, mangels Vorhalten von Empfangsgeräten nicht gebührenpflichtig gewesen oder ihrer Anzeigepflicht nicht nachgekommen seien. Damit werde von Beginn an der Entstehung von Vollzugsdefiziten entgegengewirkt. Es würden keine Daten übermittelt, die für die Rundfunkbeitragspflicht unerheblich seien. Der Meldedatenabgleich sei auch angemessen. Zwar handle es sich um einen Datenabgleich größeren Ausmaßes. Ursache hierfür sei aber nicht die Vielzahl sensibler Daten bezogen auf den einzelnen Grundrechtsträger, sondern die große Anzahl der betroffenen Personen. Aus der Menge der abgeglichenen Daten allein folge kein schwerwiegender, nicht zu rechtfertigender Eingriff in die grundrechtlich geschützten Interessen des Einzelnen. Es treffe nicht zu, dass durch den Meldedatenabgleich ein „zentrales Melderegister“ errichtet werde.

49

3. Der Bayerische Rundfunk, die Bayerische Landeszentrale für neue Medien, das Zweite Deutsche Fernsehen und das Deutschlandradio teilen im Wesentlichen die Auffassung der Bayerischen Staatsregierung und halten die Popularklagen für jedenfalls unbegründet.

50

Die Landesgesetzgeber seien nicht nur berechtigt, sondern auch verfassungsrechtlich verpflichtet, auf die durch die Digitalisierung ausgelösten technischen Veränderungen durch eine entsprechende Anpassung des Finanzierungssystems für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu reagieren. Die konkrete Ausgestaltung des neuen Finanzierungssystems sei verfassungsgemäß. Beim Rundfunkbeitrag handle es sich um eine in die Kompetenz der Länder fallende Abgabe, die im Unterschied zu einer Steuer zweckbestimmt dafür zu zahlen sei, dass dem Abgabenschuldner in Form des Rundfunks und der Telemedien eine allgemeine Informationsquelle zur jederzeitigen Nutzung zur Verfügung stehe. Beitragstatbestand im privaten und nicht privaten Bereich sei grundsätzlich der gruppennützige Sondervorteil „Möglichkeit des Rundfunkkonsums in Raumeinheiten“, nämlich in Wohnungen, Betriebsstätten und nicht ausschließlich privat genutzten Kraftfahrzeugen. Dass der Gesetzgeber sich mit dieser Ausgestaltung des Beitragstatbestands im Rahmen einer zulässigen Typisierung gehalten habe, werde durch die Lebenswirklichkeit belegt. Es dürfte statistisch gesichert sein, dass nur in einer verschwindend geringen Zahl von Wohnungen und nicht ausschließlich privat genutzten Kraftfahrzeugen kein Rundfunkkonsum stattfinde. Für Betriebsstätten sei davon auszugehen, dass Umfang und Intensität des Rundfunkkonsums tendenziell geringer seien als in Privatwohnungen. Diesem Umstand habe der Gesetzgeber in einer dem Verhältnismäßigkeitsgebot genügenden Weise durch Staffelung der Beitragssätze Rechnung getragen.

51

Die Anzeigepflichten und Auskunftsrechte in §§ 8, 9 RBStV und der einmalige Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV seien verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden und verletzten insbesondere nicht das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

IV.

52

Von der Einholung weiterer Stellungnahmen, wie die Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 dies mit Schriftsatz vom 25. Juni 2013 beantragt hatte, wurde abgesehen. Die Antragstellerin hat ihren diesbezüglichen Antrag auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht mehr weiterverfolgt. Im Übrigen erachtet der Verfassungsgerichtshof eine Anhörung weiterer Personen oder Institutionen nach der Sach- und Rechtslage nicht für geboten. Es ist davon auszugehen, dass die Antragsteller die Argumente, die gegen die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Regelungen angeführt werden können, in das Verfahren eingebracht haben (vgl. Art. 55 Abs. 2 VfGHG; VerfGH vom 23.10.1995 VerfGHE 48, 131; vom 7.7.1997 VerfGHE 50, 147/150).

V.

53

Die Popularklagen, die sich gegen den Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags vom 17. Mai 2011 zu § 2 Abs. 1, § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, §§ 8, 9 Abs. 1 Sätze 2, 3 und Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 sowie § 14 Abs. 9 RBStV richten, sind zulässig.

54

1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Gesetze und Verordnungen in diesem Sinn sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Dazu zählt der Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der in seinem Art. 1 den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag mit den angegriffenen Bestimmungen enthält; denn durch Zustimmungsbeschlüsse nach Art. 72 Abs. 2 BV werden Staatsverträge in bayerisches Landesrecht umgesetzt (VerfGH vom 6.7.1978 VerfGHE 31, 158/161; vom 25.5.2007 VerfGHE 60, 131/139; vom 18.12.2007 VerfGHE 60, 234/243 f.; vom 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u. a. – juris Rn. 68).

55

Soweit der Antragsteller im Verfahren Vf. 8-VII-12 sich gegen die Zustimmung zu § 5 Abs. 2 RBStV wendet und eigenständige, über die Folgen einer Verfassungswidrigkeit des § 5 Abs. 1 RBStV hinausgehende Rügen erhebt, stellt er damit allerdings nicht die gesamte Vorschrift zur Prüfung. Seine Popularklage beschränkt sich der Begründung nach vielmehr darauf, die Rundfunkbeitragspflicht für Kraftfahrzeuge anzugreifen. Sie richtet sich mithin insoweit, wie die Popularklage im Verfahren Vf. 24-VII-12, nur gegen § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV, nicht aber auch gegen die in Satz 1 Nr. 1 normierte spezielle Beitragspflicht für Hotel- und Gästezimmer sowie Ferienwohnungen.

56

Die Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 stellt mit ihrem Angriff gegen § 9 Abs. 1 und 2 RBStV ebenfalls nicht sämtliche darin enthaltenen Regelungen zur Prüfung des Verfassungsgerichtshofs. Sie rügt insoweit allein das ihrer Meinung nach grundrechtswidrige Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalten gegenüber dem Eigentümer oder dem vergleichbar dinglich Berechtigten der Wohnung oder des Grundstücks, auf dem sich die Betriebsstätte befindet, sowie gegenüber dem Verwalter einer Wohnungseigentumsgemeinschaft. Die Rüge richtet sich insoweit, ebenso wie diejenige im Verfahren Vf. 8-VII-12, allein gegen § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 RBStV sowie die Satzungsermächtigung in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV, nicht aber gegen das in Absatz 1 Satz 1 geregelte Auskunftsrecht gegenüber tatsächlichen oder potenziellen Beitragsschuldnern und die weiteren Bestimmungen des § 9 Abs. 1 RBStV. Ferner ist die im Zusammenhang mit der ebenfalls angegriffenen Anzeigepflicht nach § 8 RBStV stehende Satzungsermächtigung in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Überprüfung.

57

2. Der Zulässigkeit der Popularklagen steht nicht entgegen, dass der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag nach Zustimmung aller Landesparlamente und Hinterlegung aller Ratifikationsurkunden bereits in Kraft getreten ist (vgl. Art. 7 Abs. 2 des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags).

58

Zwar wäre der Freistaat Bayern auch dann an den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag gebunden, wenn der Verfassungsgerichtshof einen Verstoß gegen die Bayerische Verfassung feststellen sollte. Denn aus dem bundesverfassungsrechtlichen und damit für alle Länder verbindlichen Grundsatz der Bundestreue folgt, dass die Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts allein die Nichtanwendung der fraglichen staatsvertraglichen Regelung jedenfalls dann nicht rechtfertigen kann, wenn diese, wie hier, nur einheitlich anwendbar ist (BVerwG vom 9.7.1976 BVerwGE 50, 137/141 ff.; vgl. Möstl in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 72 Rn. 5, 14). Die gerichtliche Feststellung eines Verfassungsverstoßes würde aber die Organe des Freistaates verpflichten, eine einvernehmliche Lösung des Konflikts zu suchen und notfalls eine gerichtliche Klärung im bundesrechtlichen Bereich herbeizuführen oder von dem in § 15 Abs. 1 Satz 2 RBStV vereinbarten Kündigungsrecht Gebrauch zu machen. Deshalb besteht ein Rechtsschutzbedürfnis für die Popularklagen (vgl. VerfGHE 60, 131/139). Sie würden im Fall ihrer Begründetheit allerdings nicht zur Nichtigerklärung, sondern lediglich zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit führen.

59

3. Die Antragsteller sind antragsbefugt (vgl. Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Sie haben ferner für jede einzelne der von ihnen angegriffenen Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags entsprechend den Anforderungen des Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG hinreichend substanziiert dargelegt, dass ihrer Meinung nach insbesondere die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und der Gleichbehandlung (Art. 118 Abs. 1 BV) oder das aus Art. 100 und 101 BV abzuleitende Recht auf informationelle Selbstbestimmung verfassungswidrig eingeschränkt werden.

60

4. Der Verfassungsgerichtshof erstreckt seine Prüfung im Popularklageverfahren auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, selbst wenn sie nicht als verletzt bezeichnet worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 24.8.2009 VerfGHE 62, 167/171; vom 27.9.2013 BayVBl 2014, 77).

VI.

61

Die Popularklagen sind unbegründet. Die staatsvertraglich begründeten und in Landesrecht umgesetzten Vorschriften in § 2 Abs. 1, § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, §§ 8, 9 Abs. 1 Sätze 2, 3 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 sowie § 14 Abs. 9 RBStV verstoßen nicht gegen die Bayerische Verfassung.

A.

62

Die Pflicht zur Zahlung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung (§ 2 Abs. 1 RBStV) und im nicht privaten Bereich für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 RBStV) sowie für Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) ist verfassungsgemäß. Sie verstößt weder gegen die Rundfunkempfangsfreiheit (1.) noch gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (2.) und den allgemeinen Gleichheitssatz (3.) oder das Verbot der Benachteiligung behinderter Menschen (4.).

63

1. Das Grundrecht des Art. 112 Abs. 2 BV auf Rundfunkempfangsfreiheit wird nicht beeinträchtigt.

64

Nach Art. 112 Abs. 2 BV sind Beschränkungen des Rundfunkempfangs sowie des Bezugs von Druckerzeugnissen unzulässig. Damit wird das Recht gewährleistet, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Dieses Grundrecht der Informationsfreiheit in seiner besonderen Ausprägung als Rundfunkempfangsfreiheit wird durch den Rundfunkbeitrag weder unmittelbar noch mittelbar wegen seiner finanziellen Wirkungen beeinträchtigt. Der Einzelne wird durch die Beitragserhebung nicht gehindert oder verpflichtet, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk als Informationsquelle zu benutzen. Soweit der Empfang von technischen Anlagen abhängt, die eine an die Allgemeinheit gerichtete Information erst individuell erschließen, erstreckt sich der Grundrechtsschutz zwar auch auf die Beschaffung und Nutzung solcher Anlagen (BVerfG vom 9.2.1994 BVerfGE 90, 27/32). Da der Rundfunkbeitrag im Gegensatz zur früheren Rundfunkgebühr aber nicht für das Bereithalten von Rundfunkempfangsgeräten erhoben wird, berührt er diese Schutzfunktion ebenfalls nicht. Art. 112 Abs. 2 BV verbürgt auch keinen Anspruch auf eine kostenlose Heranführung von Informationen (VerfGH vom 15.12.2005 VerfGHE 58, 277/285). Staatlich festgesetzte Entgelte für den Rundfunk könnten das Grundrecht der Informationsfreiheit nur dann verletzen, wenn sie darauf zielten oder wegen ihrer Höhe objektiv dazu geeignet wären, Interessenten von Informationen aus bestimmten Quellen fernzuhalten (vgl. BVerfG vom 6.9.1999 BayVBl 2000, 208). Das ist ersichtlich nicht der Fall.

65

2. Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) ist ebenfalls nicht verletzt.

66

Art. 101 BV verbürgt die Handlungsfreiheit grundsätzlich in allen Lebensbereichen und schützt damit auch vor der Auferlegung gesetzwidriger Zahlungsverpflichtungen (VerfGH vom 19.4.2007 VerfGHE 60, 80/88). Die zur Prüfung stehenden Vorschriften belasten die Inhaber von Wohnungen, Betriebsstätten und bestimmten Kraftfahrzeugen mit einer Abgabenforderung zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und beeinträchtigen sie damit in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit. Nicht berührt ist Art. 101 BV allerdings in der Ausprägung als Berufsfreiheit (vgl. VerfGH vom 24.5.2012 BayVBl 2013, 431/432), weil die Beitragspflicht auch im nicht privaten Bereich weder unmittelbaren Bezug zur beruflichen Tätigkeit noch objektiv berufsregelnde Tendenz erkennen lässt.

67

Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit ist gerechtfertigt. Diese ist durch Art. 101 BV nur innerhalb der Schranken der Gesetze gewährleistet. Hierzu zählen sämtliche Rechtsvorschriften, die mit der Bayerischen Verfassung einschließlich den aus Art. 101 BV selbst resultierenden Schranken, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, in Einklang stehen (vgl. VerfGH vom 24.11.1989 VerfGHE 42, 156/165; vom 9.11.2004 VerfGHE 57, 161/166; vom 25.6.2010 VerfGHE 63, 83/96). Die Bestimmungen des § 2 Abs. 1, § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV genügen diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Sie entsprechen dem Rechtsstaatsprinzip unter dem Blickwinkel der bundesverfassungsrechtlichen Kompetenzordnung (a), des Europäischen Unionsrechts (b) und des Bestimmtheitsgebots (c); sie sind auch nicht unverhältnismäßig (d).

68

a) Das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV ist nicht wegen eines Widerspruchs zur Kompetenzordnung des Grundgesetzes verletzt.

69

Im Popularklageverfahren ist allein die Bayerische Verfassung Prüfungsmaßstab. Nach seiner ständigen Rechtsprechung kann der Verfassungsgerichtshof die Frage, ob der bayerische Gesetzgeber höherrangiges Bundesrecht verletzt hat, nur am Maßstab des Rechtsstaatsprinzips der Bayerischen Verfassung überprüfen. Dieses erstreckt seine Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts mit der Folge, dass jeder Verstoß gegen Bundesrecht zugleich als Verletzung der Bayerischen Verfassung anzusehen wäre. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV ist vielmehr erst dann verletzt, wenn der Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht offen zutage tritt und darüber hinaus auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (VerfGH vom 15.11.2006 VerfGHE 59, 219/224; vom 23.10.2008 VerfGHE 61, 248/254). Das gilt auch für die Beurteilung der Frage, ob der Landesgesetzgeber die bundesrechtliche Kompetenzordnung des Grundgesetzes eingehalten hat (VerfGH vom 18.4.2002 VerfGHE 55, 57/64; vom 28.6.2013 NVwZ 2014, 141).

70

Ein solcher offenkundiger und schwerwiegender Verstoß liegt nicht vor. Der Freistaat Bayern hat mit der Zustimmung zu den angegriffenen Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 70 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht (aa), ohne dabei die durch die Finanzverfassung des Grundgesetzes gezogenen Grenzen zu überschreiten (bb).

71

aa) Als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm begründet Art. 105 GG Gesetzgebungskompetenzen für Steuern. Dagegen sind für nichtsteuerliche Abgaben, wie Gebühren und Beiträge als sogenannte Vorzugslasten, die Gesetzgebungskompetenzen aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG für die betroffene Sachmaterie herzuleiten (BVerfG vom 17.7.2003 BVerfGE 108, 186/212; vgl. VerfGHE 60, 80/89; VerfGH vom 28.5.2009 VerfGHE 62, 79/93). Ob eine Steuer oder eine nichtsteuerliche Abgabe vorliegt, bestimmt sich nicht nach der vom Gesetzgeber gewählten Bezeichnung, sondern nach dem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt (vgl. BVerfG vom 19.3.2003 BVerfGE 108, 1/13; vom 4.2.2009 BVerfGE 123, 1/16).

72

Bei der Zahlungsverpflichtung, die der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag den Inhabern von Wohnungen, Betriebsstätten und Kraftfahrzeugen zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auferlegt, handelt es sich nach ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt um eine nichtsteuerliche Abgabe. Sie ist sowohl im privaten wie auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern wird als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Dieser stellt im Rahmen seines klassischen Funktionsauftrags, zur Meinungs- und Willensbildung beizutragen, zu unterhalten und zu informieren sowie eine kulturelle Verantwortung wahrzunehmen (vgl. BVerfG vom 11.9.2007 BVerfGE 119, 181/218; vom 25.3.2014 – 1 BvF 1/11 u. a. – juris Rn. 33 ff.), eine allgemein zugängliche Informationsquelle im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG bereit. Zur Finanzierung dieser Aufgabe sollen nach der Konzeption des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags diejenigen herangezogen werden, denen die Rundfunkprogramme zugute kommen.

73

Die Zahlungsverpflichtung besteht unabhängig von der tatsächlichen Rundfunknutzung und knüpft an die bestehende Möglichkeit der Nutzung an, ohne dass, wie bei der früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr, die für einen Empfang erforderlichen Einrichtungen vorhanden sein müssen. Dazu stellen die Beitragstatbestände auf das Innehaben bestimmter Raumeinheiten und damit mittelbar auf die dort vermuteten Nutzungsmöglichkeiten für bestimmte Personengruppen ab. Die Zahlungsverpflichtung kann nach dem zentralen Ziel des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags nicht durch den Einwand abgewendet werden, es existierten keine technischen Empfangseinrichtungen oder es erfolge in der jeweiligen Raumeinheit aufgrund individueller Entscheidung keine Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 11, 13). Das wird bestätigt durch die Befreiungs- und Ermäßigungstatbestände (§§ 4, 5 Abs. 4 bis 6 RBStV). Sie lassen, abgesehen von Vergünstigungen aus sozialen oder gesellschaftspolitischen Erwägungen, eine Ausnahme von der Rundfunkbeitragspflicht nur für den Fall zu, dass eine Nutzung des Programmangebots aus objektiven – durch den Einzelnen nicht beeinflussbaren – Gründen ausgeschlossen ist, dass also mit dem Programmangebot keine beitragsrelevante Nutzungsmöglichkeit verbunden ist. Das gilt etwa für Betriebsstätten, die vorübergehend stillgelegt sind (§ 5 Abs. 4 RBStV) oder in denen kein Arbeitsplatz eingerichtet ist (§ 5 Abs. 5 Nr. 2 RBStV). Im privaten Bereich sind Taubblinde und Empfänger von Blindenhilfe nach § 72 SGB XII von der Beitragspflicht zu befreien (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 10 RBStV), weil der Rundfunk sie nicht oder nur sehr eingeschränkt erreichen kann; demgegenüber haben etwa hörgeschädigte oder behinderte Menschen, die das Programmangebot physisch jedenfalls teilweise nutzen können, folgerichtig nur einen Anspruch auf Ermäßigung (vgl. § 4 Abs. 2 RBStV). Schließlich liegt mit Blick auf die technischen Voraussetzungen des Programmempfangs ein besonderer Härtefall, in dem von der Beitragspflicht nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV zwingend zu befreien ist, nach den Gesetzesmaterialien erst dann vor, wenn es einem Beitragsschuldner objektiv unmöglich ist, zumindest über einen Übertragungsweg Rundfunk zu empfangen (LT-Drs. 16/7001 S. 16).

74

Wird der Rundfunkbeitrag demnach für das Programmangebot ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten und -absichten verlangt, also für die bloße Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, so handelt es sich, wie seine gesetzliche Bezeichnung klarstellt, um eine Vorzugslast in der herkömmlichen Gestalt eines Beitrags (vgl. BVerfG vom 24.1.1995 BVerfGE 92, 91/115).

75

Dem Charakter einer Vorzugslast steht nicht entgegen, dass der abgabenbegründende Vorteil typisierend allein an das Innehaben einer Raumeinheit geknüpft wird; der Rundfunkbeitrag wird insbesondere nicht wegen des fehlenden Gerätebezugs zur verdeckten Steuer. Der tatbestandlichen Anknüpfung liegt die sachgerechte Erwägung zugrunde, dass die einzelnen Personen als Adressaten des Programmangebots den Rundfunk vornehmlich in einer der beitragspflichtigen Raumeinheiten nutzen oder nutzen können und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf den abzugeltenden Vorteil zulässt. Das begründet einen ausreichenden inneren Sachzusammenhang zwischen der Geldzahlungspflicht und dem mit ihr verfolgten gesetzgeberischen Ziel des Vorteilsausgleichs (a. A. Degenhart, Verfassungsfragen des Betriebsstättenbeitrags nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag der Länder, K&R Beihefter 1/2013 zu Heft 3, S. 11; Korioth/Koemm, DStR 2013, 833/835; Exner/Seifarth, NVwZ 2013, 1569/1571). Der Rundfunkbeitrag mag aufgrund der dem Abgabentatbestand zugrunde liegenden Typisierungen und unwiderleglichen Vermutungen nahezu jeden im Inland Wohnenden und Arbeitenden unausweichlich erfassen und sich so einer Gemeinlast annähern. Gleichwohl bleibt er Gegenleistung für den individualnützigen Vorteil, der jeder einzelnen Person im privaten und nicht privaten Bereich aus dem Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als stetiger, individuell erschließbarer Quelle der Information, Unterhaltung und kulturellen Anregung zufließt. Die Breite der Finanzierungsverantwortung korrespondiert mit der Größe des Adressatenkreises, an den sich das Programm-angebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks richtet. Das ändert aber nichts an dem tatbestandlich bestimmten Gegenleistungsverhältnis zur einzelnen Person, das die finanzverfassungsrechtliche Einordnung als nichtsteuerliche Abgabe bestimmt.

76

Rundfunkbeiträge dienen zudem nicht, wie Steuern, der Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens (vgl. BVerfGE 108, 186/212; BVerfG vom 16.9.2009 BVerfGE 124, 235/237). Sie werden vielmehr gemäß § 1 RBStV zur funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und zur Finanzierung der Aufgaben nach § 40 des Rundfunkstaatsvertrags erhoben. Das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag fließt nicht, wie das Steueraufkommen, in den allgemeinen Haushalt, sondern wird gemäß § 9 RFinStV auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter aufgeteilt. Da das Programmangebot, dessen Finanzierung die Rundfunkbeiträge dienen, den Charakter einer Gegenleistung des Abgabenberechtigten zugunsten der Abgabenpflichtigen hat, scheidet eine Qualifizierung als Zwecksteuer aus (vgl. BVerfG vom 12.10.1978 BVerfGE 49, 343/353 f.).

77

Stellt der Rundfunkbeitrag demnach keine Steuer dar, richtet sich die Gesetzgebungskompetenz nach den allgemeinen Regeln für die betroffene Sachmaterie. Der Beitrag ist dem Gebiet des Rundfunks zuzuordnen, das nach der Regel des Art. 70 Abs. 1 GG in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt (vgl. Art. 23 Abs. 6 Satz 1 GG).

78

bb) Erhebung und Bemessung des Rundfunkbeitrags entsprechen – gemessen am Maßstab des Rechtsstaatsprinzips der Bayerischen Verfassung – den Anforderungen, welche die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104 a ff. GG) dem Gesetzgeber bei Wahrnehmung seiner Sachgesetzgebungskompetenz auferlegt.

79

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben grundsätzlich begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber der Steuer ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen Rechnung zu tragen (BVerfGE 108, 1/16; 124, 235/243; BVerfG vom 16.7.2012 NVwZ 2012, 1535/1537; vom 6.11.2012 BVerfGE 132, 334 Rn. 47 m. w. N.).

80

(1) Dem Grunde nach ist der Rundfunkbeitrag im Verhältnis zur Steuer bundesverfassungsrechtlich durch seine Ausgleichsfunktion und die Finanzierungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besonders sachlich gerechtfertigt. Der Vorteilsausgleich dient nach den Vorstellungen des Normgebers zwei inein­andergreifenden Zwecken: Zum einen soll er den Vorteil abgelten, der daraus entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in besonderem Maß die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet (LT-Drs. 16/7001 S. 11); insoweit ist grundsätzlich jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der Finanzierungsverantwortung zu beteiligen, weil sie einen gleichsam strukturellen Vorteil aus dessen Wirken zieht. Zum anderen wird ein Entgelt für die Möglichkeit individueller Nutzung verlangt, von der bei typisierender Betrachtung in den gesetzlich bestimmten Raumeinheiten üblicherweise Gebrauch gemacht wird (vgl. etwa LT-Drs. 16/7001 S. 12 f., 17). Beide Gründe rechtfertigen jeweils für sich die Erhebung des Rundfunkbeitrags neben den Steuern (vgl. P. Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 59 f.).

81

Das gilt gleichermaßen für den nicht privaten Bereich, der neben gewerblichen und sonstigen selbstständigen Erwerbstätigkeiten auch Tätigkeiten zu gemeinnützigen oder öffentlichen Zwecken umfasst. Diesem im weiteren Sinn „unternehmerischen“ Bereich vermittelt der Rundfunk spezifische Vorteile, die nach der Wertung des Gesetzgebers durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag, den die Unternehmer oder die bei ihnen Beschäftigten im privaten Bereich zu entrichten haben, nicht abgegolten sind. Denn für den unternehmerischen Bereich ist bei typisierender Betrachtung die Möglichkeit eröffnet, dass die Rundfunkprogramme in einer besonderen, die Unternehmenszwecke fördernden Weise genutzt werden, sei es zur Informationsgewinnung, sei es zur (Pausen-)Unterhaltung der Beschäftigten oder Kunden; dabei ist freilich die Nutzungsintensität gegenüber dem privaten Bereich im Regelfall durch die Unternehmenszwecke beschränkt. Hinzu kommt der strukturelle Vorteil in dem oben genannten Sinn, der aus dem Wirken des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch für den nicht privaten Bereich entsteht.

82

Die Rechtfertigung für die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag gewählte Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags folgt aus der grundgesetzlichen Finanzierungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gehört nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einschließlich seiner bedarfsgerechten Finanzierung. Der Gesetzgeber hat Vorsorge dafür zu treffen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion unbeeinflusst von jeglicher Indienstnahme für außerpublizistische Zwecke, seien sie politischer oder ökonomischer Natur, erfüllen kann (BVerfGE 119, 181/214 ff. m. w. N.; BVerfG vom 25.3.2014 – 1 BvF 1/11 u. a. – juris Rn. 33 ff.). Auch wenn das Grundgesetz keine bestimmte Finanzierungsregelung vorschreibt, so ist doch eine Finanzierung erforderlich, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Stand setzt, die ihm zukommende Funktion im gegenwärtigen System des – unmittelbaren oder mittelbaren (vgl. Art. 111 a Abs. 2 Satz 1 BV) – Nebeneinanders von öffentlich-recht­lichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk zu erfüllen, und die ihn zugleich wirksam davor schützt, dass die Entscheidung über die Finanzausstattung zu politischen Einflussnahmen auf das Programm genutzt wird. Die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung ist deshalb, wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt hervorgehoben hat, die „Gebührenfinanzierung“; sie erlaubt es ihm, unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anzubieten, das den verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt entspricht (BVerfG vom 22.2.1994 BVerfGE 90, 60/90; 119, 181/219; vgl. auch VerfGH vom 15.12.2005 VerfGHE 58, 277/285). Damit ist die Rundfunkfinanzierung allerdings nicht auf das Modell der früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr eingeengt, sondern lediglich der verfassungsrechtliche Rahmen für eine vorrangige Finanzierung durch Vorzugslasten umschrieben, die eine staatsferne (deshalb keine Steuer) und zugleich quotenunabhängige (deshalb kein rein nutzungsbezogenes Entgelt) Deckung des Finanzbedarfs durch diejenigen sicherstellt, denen der Rundfunk zugutekommt. Hieraus bezieht der Rundfunkbeitrag in seiner staatsvertraglich begründeten Gestalt sowohl für den privaten als auch für den nicht privaten Bereich eine besondere sachliche Legitimation, die ihn von der Steuer hinreichend deutlich unterscheidet.

83

(2) Der Rundfunkbeitrag ist der Höhe nach kompetenzrechtlich im Verhältnis zur Steuer gerechtfertigt durch die anerkannten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs (vgl. BVerfGE 108, 1/18). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber bei der Abgabenbemessung den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum (BVerfGE 132, 334 Rn. 51) überschritten haben könnte.

84

Der Rundfunkbeitrag ist seiner Zweckbestimmung nach darauf beschränkt sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter verpflichtet, sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags zu halten und den aus den Programmentscheidungen abgeleiteten Finanzbedarf zutreffend und in Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu ermitteln (vgl. BVerfGE 90, 60/102 f.). Die Einhaltung dieser Verpflichtung unterliegt ihrerseits einer externen Kontrolle, wie sie im Rundfunkstaatsvertrag im Einzelnen ausgestaltet ist. Nach dessen § 14 Abs. 1 wird der Finanzbedarf des öffentlich-recht­lichen Rundfunks regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungspotenziale, auf der Grundlage von Bedarfsanmeldungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter durch die unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) geprüft und ermittelt.

85

Durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag ist die Höhe des Rundfunkbeitrags auf monatlich 17,98 € festgesetzt worden (§ 8 RFinStV). Das entspricht der Summe von monatlicher Grundgebühr (5,76 €) und Fernsehgebühr (12,22 €), die bis zum 31. Dezember 2012 auf der Grundlage des Rundfunkgebührenstaatsvertrags erhoben wurden. Schon deshalb liegt die Annahme fern, der Rundfunkbeitrag stehe der Höhe nach in grobem Missverhältnis zu den verfolgten Beitragszwecken und diene insoweit, wie eine Steuer, der „voraussetzungslosen“ Einnahmeerzielung des Staates. Aufgrund der Umstellung von der gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf den geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag bestehen zwangsläufig erhebliche Unsicherheiten bei der Prognose des Aufkommens für die erste Beitragsperiode 2013 bis 2016, wie sie die KEF im Rahmen des Auftrags nach § 3 RFinStV in ihrem 18. Bericht von Dezember 2011 im Einzelnen dargestellt hat (Tz. 378-443). Wegen der Ausdehnung der Abgabentatbestände und der Verringerung von Vollzugsdefiziten sind zwar zwangsläufig Mehreinnahmen zu erwarten. So schätzt die KEF in ihrem 19. Bericht vom Februar 2014 bei weiterhin unsicherer Datenlage, dass die Einnahmen aus den Rundfunkbeiträgen im Kalkulationszeitraum 2013 bis 2016 um 1.381 Mio. € höher sein werden als die Ist-Erträge aus den Teilnehmergebühren im Zeitraum 2009 bis 2012 in Höhe von 29.433 Mio. € (Tz. 273-324). Das von der Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 vorgelegte Privatgutachten gelangt auf der Grundlage der im Dezember 2010 öffentlich verfügbaren Daten zu dem Ergebnis, dass bei „konsequenter (d. h. vollzugsdefizitloser) Umsetzung“ des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags mit einem Einnahmeplus von mindestens 800 Mio. € jährlich, also 3.200 Mio. € im Zeitraum 2013 bis 2016, zu rechnen sei. Gleichwohl musste der Gesetzgeber bei der Beitragsbemessung keineswegs davon ausgehen, dass die zu erwartenden Einnahmen den Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beachtlich und auf Dauer übersteigen würden. Abgesehen davon, dass eine vollständige Beitragserhebung ohne Ausfälle unrealistisch erscheint, hat die KEF für den Planungszeitraum 2013 bis 2016 einen ungedeckten Finanzbedarf der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von 304,1 Mio. € festgestellt (18. KEF-Bericht Tz. 1). Im Übrigen ist einer etwaigen Kostenüberdeckung dadurch Rechnung getragen, dass gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 RFinStV Überschüsse am Ende der Beitragsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden müssen. § 3 Abs. 8 RFinStV bestimmt zudem, dass die KEF den Landesregierungen mindestens alle zwei Jahre einen Bericht erstattet, in dem insbesondere zu der Frage Stellung zu nehmen ist, ob und in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung des Rundfunkbeitrags notwendig ist. Nach Nr. 2 der Protokollerklärung, die alle Länder dem Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag beigefügt haben, soll unmittelbar im Anschluss an den inzwischen vorgelegten 19. KEF-Bericht eine Evaluierung durchgeführt werden, die insbesondere die Entwicklung der Erträge aus dem Rundfunkbeitrag, die jeweiligen Anteile der privaten Haushalte, der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand am Gesamtbetrag umfasst. Dabei sollen auch die Notwendigkeit und Ausgewogenheit der Anknüpfungstatbestände, darunter die Beitragspflicht für Kraftfahrzeuge, geprüft werden. Mit Blick auf diese – auch normativen – Absicherungen einer bedarfsgerechten Rundfunkfinanzierung ist gegenwärtig nichts dafür ersichtlich, dass die Abgabe nach ihrer Ausgestaltung auf die Erzielung von Überschüssen oder gar Einnahmen für den allgemeinen Finanzhaushalt ausgerichtet sein und dadurch den Typ einer Steuer annehmen könnte.

86

Ob der Gesetzgeber einzelne Regelungselemente, insbesondere den konkreten Kreis der Beitragspflichtigen und die Beitragssätze im nicht privaten Bereich, in verfassungsmäßiger Weise bestimmt hat, ist keine Frage der Gesetzgebungskompetenz, sondern der materiellen Verfassungsmäßigkeit (vgl. BVerfGE 123, 1/17).

87

b) Das Rechtsstaatsprinzip ist auch nicht wegen eines Widerspruchs zum Beihilferecht der Europäischen Union (Art. 107 ff. AEUV) verletzt.

88

Der Verfassungsgerichtshof hat bisher offengelassen, ob entsprechend der Rechtsprechung zum Verstoß gegen höherrangiges Bundesrecht über Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV auch Vorschriften des Unionsrechts mittelbar in einem Popularklageverfahren Bedeutung erlangen können (VerfGH vom 13.05.1986 VerfGHE 39, 56/62; vom 28.6.2013 NVwZ 2014, 141/142). Diese Frage braucht auch weiterhin nicht abschließend entschieden zu werden, weil die angegriffenen Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags nicht in einem offenkundigen und krassen, schwerwiegenden Widerspruch zum Unionsrecht stehen und damit insoweit auch nicht das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung verletzen können.

89

Es sprechen entgegen der Sichtweise des Antragstellers im Verfahren Vf. 8-VII-12 keine beachtlichen Gründe dafür, dass die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags der Kommission als beabsichtigte Beihilfe zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gemäß Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV vorab hätten gemeldet werden müssen. Die Anmeldepflicht betrifft nur neue Beihilfen, die damit einem präventiven Verbot mit Genehmigungsvorbehalt unterworfen werden. Bestehende Beihilfen, also solche, die bereits bei Inkrafttreten des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft gewährt oder nach seinem Inkrafttreten vertragskonform eingeführt wurden, werden hingegen gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortlaufend überprüft; sie unterfallen mithin repressiver Kontrolle. Die Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV umfasst demnach alle Beihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich der Änderungen bestehender Beihilfen (vgl. Art. 1 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22.3.1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 93 des EG-Vertrags, ABl vom 27.3.1999 L 83 S. 1).

90

Die Kommission ist bei einer Überprüfung der früheren Gebührenfinanzierung mit Entscheidung vom 24. April 2007 Az. K(2007) 1761 zu der Auffassung gelangt, dass es sich bei den Finanzierungsregelungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk um eine bestehende staatliche Beihilfe handle (Rn. 191, 216) und dass die Bedenken in Bezug auf die Unvereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt durch die von Deutschland im Rahmen des Überprüfungsverfahrens eingegangenen Verpflichtungen (Rn. 322 ff.) ausgeräumt seien (Rn. 396). Es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Änderungen des Finanzierungssystems durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag als Umwandlung in eine neue Beihilfe zu werten wären. Denn das wird nur für den Fall angenommen, dass die ursprüngliche Regelung durch die Änderung in ihrem Kern betroffen wird (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl vom 27.10.2009 C 257 S. 1 unter Rn. 31). Durch die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags werden indes weder die Art des Vorteils oder die Finanzierungsquelle noch das Ziel der Beihilfe, der Kreis der Begünstigten oder deren Tätigkeitsbereiche wesentlich verändert. Auch mit Blick auf zu erwartende Mehreinnahmen aus dem Rundfunkbeitrag ist keine gegenüber dem früheren Gebührensystem beachtliche Änderung zu erkennen. Denn es ist, wie oben ausgeführt (vgl. VI. A. 2. a) bb) (2), auch normativ durch § 3 Abs. 2 Satz 3 RFinStV abgesichert, dass keine Mehreinnahmen erzielt werden, die den extern geprüften und ermittelten Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf Dauer überschreiten.

91

c) Die Vorschriften über die Rundfunkbeitragspflicht für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) verstoßen entgegen der Ansicht der Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 nicht gegen das Bestimmtheitsgebot.

92

aa) Das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebende Bestimmtheitsgebot verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Normenklarheit und der Justiziabilität entsprechen. Gesetze müssen so formuliert sein, dass die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Gerichte müssen in der Lage sein, die Anwendung der betreffenden Rechtsvorschrift durch die Verwaltung zu kontrollieren. Weder aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Gewaltenteilung ergibt sich ein Verbot für den Gesetzgeber, unbestimmte Rechtsbegriffe, also Begriffe, die bei der Gesetzesanwendung noch der Konkretisierung bedürfen, zu verwenden. Der Gesetzgeber wird allerdings durch das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. VerfGH vom 24.2.1988 VerfGHE 41, 17/24 m. w. N). Mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung anderer Vorschriften desselben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normzusammenhangs oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung muss sich eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewinnen lassen (VerfGH vom 28.3.2003 VerfGHE 56, 28/45; NVwZ 2014, 141/142 f.).

93

bb) Hieran gemessen kann der Begriff der „Beschäftigten“ im Sinn des § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV, der für die Bemessung des für eine Betriebsstätte zu entrichtenden Rundfunkbeitrags maßgebend ist, nicht beanstandet werden.

94

Er umfasst nach der Legaldefinition des § 6 Abs. 4 RBStV „alle im Jahresdurchschnitt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sowie Bediensteten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit Ausnahme der Auszubildenden“. Hinreichend bestimmt ist insbesondere das einschränkend zu verstehende Merkmal „sozialversicherungspflichtig“. Sein Regelungsinhalt kann ohne größere Schwierigkeiten unter Rückgriff auf den Normzweck, vor allem geringfügig Beschäftigte im Sinn des § 8 Abs. 1 SGB IV auszunehmen (LT-Drs. 16/7001 S. 20), und auf die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen über die Sozialversicherungspflicht (vgl. § 2 Abs. 1, 2 SGB IV) ermittelt werden. Der Einwand der Antragstellerin, die Gesetzesbegründung stehe in nicht auflösbarem Widerspruch zur gesetzlichen Pflicht der Arbeitgeber, für geringfügig Beschäftigte einen Pauschalbeitrag zur Rentenversicherung zu leisten, kann nicht überzeugen. Denn der damit angesprochene § 172 Abs. 3 SGB VI regelt nicht die Versicherungspflicht der Arbeitnehmer. Er betrifft vielmehr die Beitragspflicht der Arbeitgeber für geringfügig Beschäftigte, die in dieser Beschäftigung „versicherungsfrei“ oder „von der Versicherungspflicht befreit“ sind, also gerade für solche Beschäftigte, die rundfunkbeitragsrechtlich nach dem Gesetzeswortlaut eindeutig von dem Kreis der „sozialversicherungspflichtig Beschäftigten“ auszunehmen sind und demnach in Übereinstimmung mit dem Willen des Normgebers für die Beitragsbemessung außer Betracht bleiben. In vergleichbarer Weise kann die weiter aufgeworfene Frage, ob Arbeitnehmer in Elternzeit rundfunkbeitragsrechtlich zu berücksichtigen sind, unschwer nach den üblichen Auslegungsmethoden ausgehend vom Begriff „Beschäftigte“ und gegebenenfalls durch Heranziehung der sozialversicherungsrechtlichen Wertungen in § 7 Abs. 3 Satz 3 SGB IV beantwortet werden.

95

cc) Hinreichend bestimmt sind ebenso Beginn und Ende des nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV beitragspflichtigen Innehabens eines Kraftfahrzeugs im unternehmerischen Bereich.

96

Insoweit ist in § 7 RBStV unmissverständlich präzisiert, dass das Innehaben eines Kraftfahrzeugs mit dem Ersten des Monats beginnt, in dem es auf den Beitragsschuldner zugelassen wird (Abs. 1 Satz 2), und mit dem Ablauf des Monats endet, in dem die Zulassung auf den Beitragsschuldner endet (Abs. 2 Satz 2). Es besteht kein unauflösbarer Widerspruch zu den Anzeigepflichten nach § 8 RBStV. Vielmehr sind folgerichtig Beginn und Ende des Innehabens eines beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs unverzüglich unter Angabe des jeweiligen Datums anzuzeigen (Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Abs. 4 Nr. 9, Abs. 5 Nr. 1). Wenn § 8 Abs. 4 Nr. 12 RBStV zugleich lediglich verlangt, Anzahl und Zulassungsort der beitragspflichtigen Kraftfahrzeuge anzuzeigen, lässt sich das unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung zwanglos so interpretieren, dass es einer Änderungsmeldung nur bedarf, wenn sich diese Parameter für die kraftfahrzeugbezogene Beitragspflicht ändern. Vom Inhaber eines Fuhrparks aus mehreren Fahrzeugen können also einzelne Fahrzeuge ohne bürokratischen Aufwand „ausgetauscht“ werden“ (LT-Drs. 16/7001 S. 21). Dem liegt die mit dem Gesetzeswortlaut zu vereinbarende Sichtweise zugrunde, dass es bei einem – rundfunkbeitragsrechtlich gemeldeten – Fuhrpark für die Höhe des fortlaufend geschuldeten Rundfunkbeitrags nicht auf das einzelne Fahrzeug ankommt, sondern auf die Gesamtzahl der beitragspflichtigen Fahrzeuge. Nur wenn die Gesamtzahl verändert wird, etwa durch Zulassung eines weiteren Fahrzeugs, kommt es auf das die Veränderung bewirkende konkrete Fahrzeug an, um den Beginn oder das Ende der Beitragspflicht für dieses Fahrzeug nach den Vorgaben des § 7 RBStV zu bestimmen.

97

d) Die Zahlungspflichten im privaten und nicht privaten Bereich sind verhältnismäßig.

98

Die mit dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs stellen legitime Ziele dar, die einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit rechtfertigen können. Der Gesetzgeber durfte die Vorschriften des § 2 Abs. 1 und des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV für geeignet und erforderlich halten, um diese Zwecke zu erreichen; ein milderes, aber gleich wirksames Mittel zur Rundfunkfinanzierung ist nicht ersichtlich. Die Erforderlichkeit ist mit Blick auf den bezweckten Vorteilsausgleich insbesondere für die Inhaber solcher Raumeinheiten im privaten und nicht privaten Bereich zu bejahen, in denen sich keine Rundfunkempfangsgeräte befinden. Denn auch diesen bietet bereits das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Vorteile, auf deren Abgeltung der Rundfunkbeitrag ausgerichtet ist. Ob sie das Angebot tatsächlich nutzen (wollen), ist dem Abgabentyp des Beitrags entsprechend unerheblich. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zwingt den Gesetzgeber nicht dazu, eine Befreiungsmöglichkeit für Personen vorzusehen, die von der ihnen eröffneten Nutzungsmöglichkeit keinen Gebrauch machen wollen.

99

Der Rundfunkbeitrag ist im Verhältnis zu den verfolgten Zwecken und der gebotenen Leistung auch nicht unangemessen hoch. Er ist auf den Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beschränkt. Die Belastung für die betroffenen Beitragsschuldner hält sich im Rahmen des Zumutbaren. Im privaten Bereich entspricht der für jede Wohnung zu entrichtende Rundfunkbeitrag von monatlich 17,98 € der Summe von Grundgebühr und Fernsehgebühr, die nach Maßgabe des Rundfunkgebührenstaatsvertrags bis zum 31. Dezember 2012 zu zahlen waren. Angesichts der weiten Verbreitung von Empfangsgeräten dürfte sich damit die finanzielle Belastung für die Abgabenschuldner durch den Wechsel zum geräteunabhängigen einheitlichen Rundfunkbeitrag in aller Regel nicht erhöht haben. Sie bleibt auch mit Blick auf diejenigen Personen, die das Programmangebot nicht nutzen (wollen) und früher mangels Empfangsgeräts überhaupt keine Rundfunkgebühr zahlen mussten, in einer moderaten Höhe, die durch die Ausgleichsfunktion gerechtfertigt ist. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass zwischen der Abgabe und dem Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als abzugeltendem Vorteil ein dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zuwiderlaufendes (vgl. VerfGHE 60, 80/91 f.) grobes Missverhältnis bestehen könnte. Bei fehlender wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit oder in sonstigen Härtefällen sieht § 4 RBStV im Übrigen zur Vermeidung von unverhältnismäßigen Beeinträchtigungen Befreiungs- und Ermäßigungstatbestände vor.

100

Im nicht privaten Bereich sind die Belastungen ebenfalls zumutbar. Für Betriebsstätten ist die Höhe des Rundfunkbeitrags gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV nach der Zahl der neben dem Inhaber in der Betriebsstätte Beschäftigten degressiv gestaffelt. Die gestaffelten Beitragssätze beginnen mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags, also 5,99 € monatlich, für Betriebsstätten mit keinem oder bis acht Beschäftigten und reichen bis 180 Rundfunkbeiträge, das sind 3.236,40 € monatlich, für Betriebsstätten mit 20.000 oder mehr Beschäftigten. Daneben ist für jedes zugelassene Kraftfahrzeug ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu entrichten, wobei gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV jeweils ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte beitragsfrei bleibt. Die daraus resultierende finanzielle Belastung ist mit Blick auf die einzelne Betriebsstätte oder das einzelne Kraftfahrzeug gering. Auch soweit sie sich bei großen Betrieben insbesondere wegen besonderer Strukturen mit zahlreichen Filialen erheblich vervielfachen kann, lässt sich ein grobes Missverhältnis zu den verfolgten Zwecken der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs nicht erkennen.

101

3. Die Rundfunkbeitragspflicht nach § 2 Abs. 1, § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV).

102

Der allgemeine Gleichheitssatz untersagt dem Gesetzgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Das gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Der Gleichheitssatz verbietet Willkür, verlangt aber keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGHE 62, 79/105 f.; VerfGH vom 27.2.2012 BayVBl 2012, 498/500). Berührt die nach dem Gleichheitssatz zu beurteilende Regelung zugleich andere grundrechtlich verbürgte Positionen oder Verfassungsnormen, so sind dem Gestaltungsraum des Gesetzgebers engere Grenzen gezogen (VerfGHE 62, 79/106).

103

Art. 118 Abs. 1 BV verlangt nicht, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Der allgemeine Gleichheitssatz ist nicht schon dann verletzt, wenn der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Zu einer Differenzierung bei ungleichen Sachverhalten ist der Gesetzgeber nur verpflichtet, wenn die tatsächliche Ungleichheit so groß ist, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht unberücksichtigt bleiben darf (vgl. BVerfG vom 16.7.2012 NVwZ 2012, 1535/1539 f.). Er darf besonders bei Massenerscheinungen generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen (VerfGHE 55, 57/61; VerfGH vom 9.10.2007 VerfGHE 60, 167/173; BVerfG vom 6.3.2002 BVerfGE 105, 73/127). Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen ergeben, müssen in Kauf genommen werden, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (VerfGHE 55, 57/61 m. w. N.).

104

Im Abgabenrecht kommt dem Gleichheitssatz die Aufgabe zu, eine gleichmäßige Verteilung des Aufwands unter den Abgabenpflichtigen zu erzielen. Er betrifft somit das Verhältnis der Abgabenbelastung der Pflichtigen untereinander. Dabei hat der Normgeber auch im Bereich des Abgabenrechts eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. In deren Rahmen kann er entscheiden, welchen Sachverhalt er zum Anknüpfungspunkt einer Regelung macht. Seine Gestaltungsfreiheit endet erst dort, wo die Gleich- oder Ungleichbehandlung der Tatbestände, von denen die Höhe der Abgabe abhängig gemacht wird, nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, das heißt, wenn die Regelung unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit zu einem unerträglichen Ergebnis führen würde, also willkürlich wäre (VerfGHE 60, 80/96; 62, 79/ 106).

105

a) Mit diesen Anforderungen steht § 2 Abs. 1 RBStV in Einklang. Indem der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber (§ 2 Abs. 2 RBStV) ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlegt, hat er nicht wesentlich Ungleiches ohne Rechtfertigung gleich behandelt.

106

Anknüpfungspunkt für die Rundfunkbeitragspflicht ist die Möglichkeit der Programmnutzung (vgl. VI. A. 2. a) aa), die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet wird. Durch den Wohnungsbegriff (§ 3 RBStV) werden verschiedene Lebenssachverhalte – von dem allein lebenden „Medienverweigerer“ über die „typische“ Familie bis hin zur „medienaffinen“ Wohngemeinschaft – normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdeckt und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBStV unausweichlich ist. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruht auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und ist auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden.

107

aa) Die eine gesetzliche Typisierung rechtfertigenden Gründe gelten für die Erhebung einer regelmäßigen Rundfunkabgabe in besonderer Weise und eröffnen dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsraum.

108

Es handelt sich um einen Massenvorgang mit einer besonders hohen Fallzahl; die Adressaten des Programmangebots lassen sich allein im privaten Bereich etwa 40 Millionen Haushalten und 39 Millionen Wohnungen zuordnen (vgl. 18. KEF-Bericht Tz. 420 ff.). Die Abgabe berührt zudem bei einer eher geringen Belastung durchaus intensiv die grundrechtlich gewährleistete Privatheit (Art. 101 BV) in der besonders geschützten Wohnung (Art. 106 Abs. 3 BV). Deshalb bedarf es einer verständlichen und einfachen Typisierung, die einen verlässlichen, leicht feststellbaren und die Privatsphäre möglichst wenig beeinträchtigenden Anknüpfungstatbestand bietet. Das wird mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBStV) erreicht, mit der die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst wird. Ihr liegt die plausible und realitätsgerechte Erwägung zugrunde, dass einerseits die mit dem Merkmal Wohnung umfasste Personengruppe eines Haushalts, etwa eine Familie oder eine Wohngemeinschaft, hinsichtlich der Rundfunknutzung oder -nutzungs­möglichkeit eine Gemeinschaft bildet und dass andererseits sich die unterschiedlichen Nutzungsarten und -gewohnheiten innerhalb dieser sozialen Gruppe ausgleichen (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 12 f.). In sachlich vertretbarer Weise soll ferner mit der typisierenden Anknüpfung an die Wohnung im Vergleich zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und zugleich der Schutz der Privatsphäre verbessert werden, weil Ermittlungen „hinter der Wohnungstüre“ entfallen. Da der Beitragstatbestand im Regelfall einfach und anhand objektiver Kriterien festgestellt werden kann, beugt die Typisierung zudem gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie verhindert damit eine Benachteiligung der Rechtstreuen und dient einer größeren Abgabengerechtigkeit. Das stellt einen gewichtigen Gemeinwohlbelang dar, zumal es zur Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung führen kann, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg verfehlt wird (vgl. BVerfG vom 9.3.2004 BVerfGE 110, 94/112 ff. zur Steuererhebung).

109

Zu diesen Erwägungen des Gesetzgebers steht es nicht in einem gegen den Gleichheitssatz verstoßenden Widerspruch, dass § 3 Abs. 2 RBStV im Wege einer abschließenden Aufzählung (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 15) Raumeinheiten in bestimmten Betriebsstätten vom Wohnungsbegriff des § 3 Abs. 1 RBStV ausnimmt. Diese Vorschrift dient der Vermeidung von tatbestandlichen Überschneidungen mit dem nicht privaten Bereich und betrifft lediglich Raumeinheiten, die entsprechenden Betriebsstätten zuzuordnen, insbesondere in diesen gelegen oder selbst als Betriebsstätte zu qualifizieren sind. In diesen Fällen ist folglich nicht der Bewohner der betreffenden Raumeinheit, sondern gegebenenfalls der Inhaber der jeweiligen Betriebsstätte oder Raumeinheit nach Maßgabe der §§ 5 und 6 RBStV beitragspflichtig (vgl. BayVGH vom 3.12.2013 – 7 ZB 13.1817 – juris Rn. 35).

110

Die Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung einhergehen, sind für die Betroffenen in ihren finanziellen Auswirkungen von monatlich derzeit 17,98 € (§ 8 RFinStV) nicht besonders intensiv. Sie halten sich, zumal in § 4 RBStV Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen für den Fall fehlender wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit vorgesehen sind, unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren.

111

bb) Diese Gründe rechtfertigen es insbesondere, die typisierende Verknüpfung zwischen der Raumeinheit Wohnung und dem beitragspflichtigen Vorteil aus dem Programmangebot grundsätzlich unwiderleglich auszugestalten.

112

Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt nicht, dass dem einzelnen Wohnungsinhaber zur Vermeidung der Beitragspflicht der Nachweis erlaubt wird, in dem durch seine Wohnung erfassten Haushalt werde das Programm des öffentlich-recht­lichen Rundfunks nicht empfangen. Insbesondere muss der Gesetzgeber nicht an der für die frühere Rundfunkgebühr maßgeblichen Unterscheidung festhalten, ob ein Empfangsgerät bereitgehalten wird oder nicht. Aufgrund der technischen Entwicklung elektronischer Medien im Zuge der Digitalisierung hat das Bereithalten eines Fernsehers oder Radios als Indiz für die Zuordnung eines Vorteils aus dem Rundfunkangebot spürbar an Überzeugungs- und Unterscheidungskraft eingebüßt. Rundfunkprogramme werden nicht mehr nur herkömmlich – terrestrisch, über Kabel oder Satellit – verbreitet, sondern im Rahmen des für neue Verbreitungsformen offenen Funktionsauftrags (vgl. BVerfGE 119, 181/218) zugleich auch in das Internet eingestellt. Neben herkömmliche monofunktionale Geräte zum Empfang von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen tritt eine Vielzahl neuartiger multifunktionaler, teilweise leicht beweglicher Geräte, wie internetfähige stationäre oder mobile Personalcomputer, Mobiltelefone und Tabletcomputer; diese sind zum Rundfunkempfang geeignet und spielen für die Mediennutzung eine wachsende Rolle, dienen primär aber typischerweise anderen Zwecken. Die Verbreitung der herkömmlichen wie modernen Empfangsgeräte ist nahezu flächendeckend; so liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (bei einem durchschnittlichen Bestand von 160,8 Geräten je 100 Haushalten), mit stationären und mobilen Personalcomputern bei 82,0 %, mit Internetzugang bei 75,9 % und mit Mobiltelefonen bei 90 % (Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 174). Empfangsgeräte sind, wie ihre weite Verbreitung in allen Bevölkerungskreisen zeigt, auch für Personen mit geringem Einkommen erschwinglich, weshalb ihre Anschaffung kein beachtliches Hindernis für eine Programmnutzung darstellt. Aufgrund ihrer Vielgestaltigkeit und Mobilität ist es zudem nahezu ausgeschlossen, das Bereithalten solcher Geräte in einem Massenverfahren in praktikabler Weise und ohne unverhältnismäßigen Eingriff in die Privatsphäre verlässlich festzustellen. Deshalb darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als abzugeltender Vorteil allgemein und geräteunabhängig besteht.

113

Wenn der Wechsel des Finanzierungsmodells und das tatbestandliche Anknüpfen an das Innehaben einer Wohnung unter anderem mit dem hohen Verbreitungsgrad mobiler Empfangsgeräte begründet wird, so liegt dem kein Widerspruch zugrunde. Denn zum einen werden mobile Empfangsgeräte auch in Wohnungen genutzt; zum anderen wird über das Merkmal Wohnung typisierend der gesamte Vorteil erfasst, den die in ihr lebenden Menschen aufgrund des Programmangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks haben und der keineswegs auf die Wohnung beschränkt sein muss. Das ausschließliche Anknüpfen an eine Wohnung hat freilich zur Folge, dass Personen, die keine Wohnung im Sinn des § 3 RBStV innehaben, aber ein Rundfunkempfangsgerät besitzen, nicht zahlungspflichtig sind. Selbst wenn für sie der Vorteil aus dem Programmangebot gleichwertig mit den Nutzungsmöglichkeiten der Bewohner einer Wohnung sein sollte, ist es aber aus dem Blickwinkel des allgemeinen Gleichheitssatzes verfassungsrechtlich unbedenklich, dass der Gesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht nicht am Sonderfall von Wohnungslosen ausrichtet.

114

Aufgrund der zunehmenden Digitalisierung und Medienkonvergenz ist es auch nicht zu beanstanden, dass für die Beitragsbemessung nicht mehr, wie bei der früheren Rundfunkgebühr, zwischen Hörfunk- und Fernsehnutzung unterschieden, sondern ein einheitlicher, das gesamte Programmangebot des öffentlich-recht­lichen Rundfunks abdeckender Beitrag erhoben wird.

115

cc) Es stellt keine willkürliche Gleichbehandlung verschiedener Sachverhalte dar, dass die Rundfunkbeitragspflicht nach § 2 Abs. 1 i. V. m. § 3 RBStV an das Innehaben einer Wohnung anknüpft, ohne zwischen Haupt- und Zweitwohnung zu unterscheiden.

116

Schon nach dem früheren Rundfunkgebührenstaatsvertrag waren Empfangsgeräte in Zweitwohnungen einer Rundfunkgebührenpflicht unterworfen (vgl. BVerwG vom 20.9.2010 Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Wenn nunmehr der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag die Beitragspflicht generalisierend und typisierend an die Möglichkeit der Rundfunknutzung durch die einer Wohnung zugeordneten Personen ohne Rücksicht auf die Anzahl der Bewohner und die Art oder Dauer des Wohnens anknüpft, ist es folgerichtig, auf eine Unterscheidung zwischen Erst- und Zweitwohnung zu verzichten (a. A. Korioth/Koemm, DStR 2013, 833/837). Denn unabhängig von dieser Zuordnung bildet jede Wohnung einen privaten Raum, in dem Rundfunknutzung in der Lebenswirklichkeit gewöhnlich stattfindet oder jedenfalls stattfinden kann. Dass aufgrund dieser Typisierung eine alleinstehende Person, die mehrere Wohnungen innehat, entsprechend viele Rundfunkbeiträge zu entrichten hat, obwohl sie das Programmangebot selbst nur einmal in Anspruch nehmen kann, ist als unvermeidliche Folge hinzunehmen. Solche auf Einzelfälle beschränkte Härten sind nicht zuletzt durch die vom Gesetzgeber in legitimer Weise verfolgten Ziele gerechtfertigt, Ermittlungen in der Privatsphäre möglichst zu vermeiden und den Verwaltungsvollzug in einem Massenverfahren zu erleichtern sowie gegen Umgehungsmöglichkeiten oder Missbrauch abzusichern.

117

dd) Dass eine Zweitwohnung auch dann der Rundfunkbeitragspflicht unterfällt, wenn sie von Ehepartnern allein aus beruflichen Gründen unterhalten wird, verstößt nicht gegen Art. 124 Abs. 1 BV, der Ehe und Familie unter den besonderen Schutz des Staates stellt und insoweit den allgemeinen Gleichheitssatz konkretisiert (vgl. VerfGH vom 28.7.1995 VerfGHE 48, 109/114). Die Beitragspflicht gilt ebenso für Ledige, Partner nichtehelicher Lebensgemeinschaften oder für sonstige in einer Wohnung zusammenlebende Personen bei einem sonst gleichen Sachverhalt. Eine Benachteiligung wegen der Ehe liegt mithin nicht vor. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, für Ehepartner eine begünstigende Ausnahme von der Rundfunkbeitragspflicht für Zweitwohnungen zu schaffen, lässt sich aus Art. 124 Abs. 1 BV nicht herleiten.

118

b) Der Rundfunkbeitrag, der im nicht privaten Bereich gemäß § 5 Abs. 1 RBStV für jede Betriebsstätte und nach Maßgabe des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 RBStV für jedes zugelassene Kraftfahrzeug von dem jeweiligen Inhaber (§ 6 Abs. 2 RBStV) entrichtet werden muss, ist ebenfalls dem Grunde wie der Höhe nach gleichheitskonform ausgestaltet.

119

aa) Der mit dem Beitrag abzugeltende spezifische Vorteil, der dem Unternehmer durch das Programmangebot des Rundfunks zuwächst (VI. A. 2. a) bb) (1), wird durch die angegriffenen Vorschriften typisierend an die Raumeinheiten Betriebsstätte und Kraftfahrzeug geknüpft und damit den dort sich üblicherweise aufhaltenden, durch die gemeinsame Erwerbstätigkeit verbundenen Personen(gruppen) zugeordnet. Während die Beitragshöhe für jedes einzelne beitragspflichtige Kraftfahrzeug einheitlich ein Drittel des Rundfunkbeitrags beträgt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 RBStV), ist sie für Betriebsstätten nach der Zahl der neben dem Inhaber Beschäftigten stufenweise degressiv gestaffelt (§ 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV). Mit den gesetzlich näher bestimmten Merkmalen Betriebsstätte (§ 6 Abs. 1 und 3 RBStV), Beschäftigte (§ 6 Abs. 4 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV), welche die Beitragspflicht dem Grunde und der Höhe nach steuern, hält der Gesetzgeber sich im Rahmen seines Gestaltungsspielraums. Diese Kriterien sind auch unter Berücksichtigung der höchst unterschiedlichen Strukturen im unternehmerischen Bereich hinreichend realitätsgerecht und ausreichend differenziert, um den beitragsauslösenden Vorteil abzubilden und die Beitragslasten im Verhältnis der Abgabenpflichtigen untereinander angemessen zu verteilen.

120

Die Betriebsstätte bildet, ähnlich der Wohnung im privaten Bereich, den örtlichen Rahmen, in dem typischerweise die Möglichkeit zu einem dem Unternehmen dienenden Rundfunkempfang eröffnet ist. Die Bemessung der Beitragshöhe nach der Beschäftigtenzahl trägt dem Umstand Rechnung, dass sich das beitragsauslösende Programmangebot an potenzielle Rundfunknutzer richtet und damit personenbezogen ist. Daher ist es sachgerecht, den möglichen kommunikativen Nutzen nach der Zahl der Beschäftigten zu bemessen statt etwa nach dem Umsatz oder dem Gewinn.

121

Dass Kraftfahrzeuge unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 RBStV bei der Bemessung des Beitrags im nicht privaten Bereich zu berücksichtigen sind, ist plausibel. Denn im Verhältnis zum sonstigen unternehmerischen Bereich kommt es in einem betrieblichen Kraftfahrzeug, ähnlich wie in einem Hotel- oder Gästezimmer (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV), nach der Lebens-erfahrung zu einer deutlich gesteigerten Nutzung des (Hörfunk-)Programmangebots. Das darf der Gesetzgeber zum Anlass für eine eigenständige Vorteilsabgeltung nehmen, die mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags für jedes beitragspflichtige Kraftfahrzeug sachgerecht bemessen ist. Eine Unterscheidung etwa nach der Art des Fahrzeugs (Personenkraftwagen, Lastkraftwagen, Omnibus) ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Im Unterschied zu den Betriebsstätten handelt es sich bei einem Kraftfahrzeug gleich welcher Art um einen eng begrenzten, überschaubaren Raum, dem der Gesetzgeber typisierend einen einheitlich bemessenen Vorteil zuordnen darf. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber dem privaten Bereich, in dem der wohnungsbezogene Rundfunkbeitrag die Programmnutzung im privaten Kraftfahrzeug abgilt, scheidet schon wegen der unterschiedlichen Vorteilslage aus.

122

bb) Der Gesetzgeber hat auch für den unternehmerischen Bereich seine weite Typisierungsbefugnis nicht dadurch überschritten, dass er die Beitragspflicht grundsätzlich unwiderleglich und insbesondere nicht gerätebezogen ausgestaltet hat. Das ist durch die Typisierungsziele der Verwaltungspraktikabilität, der Beschränkung von Ermittlungen in der Betriebssphäre und der Absicherung gegen Umgehungsmöglichkeiten oder Missbrauch verfassungsrechtlich legitimiert. Es gelten dieselben Erwägungen wie für den privaten Bereich. Auch in Unternehmen sind herkömmliche oder neuartige, stationäre oder mobile Empfangsgeräte nahezu flächendeckend verbreitet. Deshalb darf der Gesetzgeber die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als spezifischen Vorteil erachten, der abzugelten ist.

123

Dieser Grundsatz wird durch die in § 5 Abs. 4 bis 6 RBStV vorgesehenen Ausnahmen nicht systemwidrig durchbrochen. Nicht zu beanstanden ist insbesondere die von der Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 angeführte Vorschrift des § 5 Abs. 6 Nr. 1 RBStV, wonach die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die Landesmedienanstalten oder die nach Landesrecht zugelassenen privaten Rundfunkveranstalter oder -anbieter einen Rundfunkbeitrag nach § 5 Abs. 1 und 2 RBStV nicht zu entrichten haben. Es ist nicht willkürlich, die bei der Veranstaltung von Rundfunk auf der Anbieterseite stehenden Unternehmen von einer Beitragspflicht auszunehmen, wie das bereits § 5 Abs. 5 Satz 1 RGebStV vorgesehen hatte.

124

cc) Die in § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV festgelegte degressive Beitragsstaffelung für Betriebsstätten nach der Zahl der neben dem Inhaber Beschäftigten in zehn Stufen ist sachgerecht und bedarf keiner weiteren Differenzierung.

125

Der zu leistende Beitrag beträgt auf der ersten Stufe für Betriebsstätten mit keinem oder bis acht Beschäftigten ein Drittel des Rundfunkbeitrags, auf der zweiten Stufe für Betriebsstätten mit neun bis 19 Beschäftigten einen Rundfunkbeitrag und auf der zehnten und letzten Stufe für Betriebsstätten mit 20.000 oder mehr Beschäftigten 180 Rundfunkbeiträge. Dass der Einstiegsbeitrag damit deutlich unter dem im privaten Bereich je Wohnung zu leistenden Beitrag liegt, ist angemessen; denn der Vorteil im unternehmerischen Bereich hat ein spürbar geringeres Gewicht als im privaten Bereich, weil der Rundfunkempfang typischerweise immer nur zeitlich beschränkte Begleiterscheinung der unternehmerischen Tätigkeit bleibt. Die stufenweise Degression mit steigender Beschäftigtenzahl in einer Betriebsstätte trägt einerseits diesem qualitativen Unterschied, andererseits der großen Bandbreite unterschiedlicher Betriebsstätten typisierend Rechnung. Der Gesetzgeber darf davon ausgehen, dass der spezifische Vorteil aus dem Programm-angebot für den unternehmerischen Bereich (VI. A. 2. a) bb) (1) in der einzelnen Betriebsstätte nicht linear proportional zur Beschäftigtenzahl zunimmt. Mit zehn Stufen ist die Staffelung ausreichend differenziert und weist die erforderliche Typengerechtigkeit auf. Unebenheiten und Friktionen, wie sie sich durch die Bemessung in Stufen und den Verzicht auf weitere Unterscheidungen etwa zwischen Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigten ergeben, sind durch die Ziele der Praktikabilität, der Vermeidung aufwendiger individueller Ermittlungen und der Absicherung gegen Erhebungsdefizite in einem Massenverfahren verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

126

Die Beitragsbemessung führt nicht zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung von Unternehmen mit einer strukturbedingt großen Anzahl von Betriebsstätten oder Kraftfahrzeugen, etwa von großen Handelsfilialisten oder Autovermietungen. Solche Unternehmen haben zwar aufgrund der Kombination von Betriebsstättenbezug und degressiver Staffelung nach der Beschäftigtenzahl in der einzelnen Betriebsstätte höhere Beiträge zu entrichten als Unternehmen mit derselben Mitarbeiterzahl, aber weniger Betriebsstätten und Kraftfahrzeugen. Das ist als Konsequenz der sachgerechten Typisierung vornehmlich nach Raumeinheiten hinzunehmen. Letztlich gilt nichts anderes als für den Wohnungsbezug der Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich, demzufolge etwa eine dreiköpfige Familie, die eine Haupt- und eine Ferienwohnung innehat, höhere Rundfunkbeitragszahlungen leisten muss als eine fünfköpfige Familie mit nur einer Wohnung. Im Übrigen wird im unternehmerischen Bereich die mit der Unternehmensgröße zunehmende Spreizung der Belastungen dadurch beschränkt, dass § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV für jede beitragspflichtige Betriebsstätte des Inhabers jeweils ein Kraftfahrzeug von der Beitragspflicht ausnimmt; da diese Vorschrift auf den jeweiligen Inhaber abstellt, kommt es auf die Zuordnung eines einzelnen Kraftfahrzeugs zu einer bestimmten Betriebsstätte desselben Inhabers nicht an (LT-Drs. 16/7001 S. 18). Damit bleiben für ein Unternehmen umso mehr Kraftfahrzeuge aus dem Fuhrpark beitragsfrei, je mehr Betriebsstätten es hat, was im Verhältnis zu einem ansonsten vergleichbaren Unternehmen mit weniger Betriebsstätten die Belastungsunterschiede verringert, wenn auch nicht einebnet. Schließlich darf nicht außer Acht bleiben, dass eine Beitragsbemessung unter Berücksichtigung der Gesamtbeschäftigtenzahl eines Filialunternehmens dazu führen würde, dass auf die einzelne Niederlassung ein geringerer Rundfunkbeitrag entfiele als auf ein mit dieser ansonsten vergleichbares Einzelgeschäft. Da der maßgebende Vorteil aus dem Programmangebot für beide Betriebsstätten aber gleich ist, bestünde für eine solche Beitragsbemessung ihrerseits ein kaum zu erfüllender Rechtfertigungsbedarf. Auch wenn sich daher für Großunternehmen eine Zahlungspflicht in durchaus beachtlicher Höhe ergeben kann, begründet das für sich keinen Verfassungsverstoß, sondern entspricht dem Gebot des Art. 118 Abs. 1 BV, die Belastungen in einer den jeweiligen Vorteil möglichst gleichmäßig abbildenden Weise unter den Beitragspflichtigen zu verteilen.

127

dd) Der Gleichheitssatz gebietet es nicht, bei der Beitragsbemessung im unternehmerischen Bereich nach einzelnen Branchen zu unterscheiden. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass die spezifischen Vorteile aus dem Programmangebot für Betriebsstätten oder Kraftfahrzeuge in bestimmten Zweigen typischerweise und verallgemeinerungsfähig spürbar geringer ausgeprägt sein könnten als in anderen. Jedenfalls stellt es keinen Gleichheitsverstoß dar, wenn der Gesetzgeber etwaige Unterschiede nicht zum Anlass für eine differenzierende Beitragsbemessung nimmt. Denn das würde nicht nur den Typisierungszielen der Klarheit und Vollziehbarkeit in einem Massenverfahren zuwiderlaufen, sondern seinerseits neue Zuordnungsprobleme schaffen mit der Folge, dass Friktionen und Härten bei der Bemessung vervielfacht würden.

128

Der Grundsatz einer branchenübergreifend einheitlichen Beitragsbemessung wird entgegen der Ansicht der Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 schließlich nicht dadurch infrage gestellt, dass § 5 Abs. 3 RBStV besondere Betriebsstätten von der Staffelregelung ausnimmt und für sie eine einheitliche Obergrenze von einem vollen Rundfunkbeitrag vorsieht. Solchermaßen begünstigt sind nach § 5 Abs. 3 Satz 1 RBStV lediglich gemeinnützige Einrichtungen für bestimmte Zwecke unabhängig von ihrer Rechtsform (Nrn. 1 bis 3), eingetragene gemeinnützige Vereine und Stiftungen (Nr. 4), ferner Schulen und Hochschulen (Nr. 5) sowie schließlich Feuerwehr, Polizei, Bundeswehr, Zivil- und Katastrophenschutz (Nr. 6). Diese Beitragsbegrenzung ist durch Allgemeinwohlbelange sachlich gerechtfertigt. Dass der Gesetzgeber sie nicht auf weitere Einrichtungen, wie etwa Krankenhäuser, ausgedehnt hat und es insoweit bei der allgemeinen Beitragsbemessung belässt, hält sich im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums. Ein System-bruch, der zur Gleichheitswidrigkeit der allgemeinen Bemessungsregelungen führt, liegt nicht vor.

129

4. Der besondere Gleichheitssatz des Art. 118 a BV wird nicht dadurch verletzt, dass Personen mit Behinderung von der Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach § 2 Abs. 1 RBStV nicht generell ausgenommen sind, sondern Befreiungen oder Ermäßigungen nur unter den in § 4 RBStV im Einzelnen bestimmten Voraussetzungen erhalten.

130

Art. 118 a Satz 1 BV verbietet die Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen. Die Bestimmungen über die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich enthalten indes weder unmittelbar noch mittelbar nachteilige Ungleichbehandlungen, die an eine Behinderung anknüpfen. Menschen nutzen in der Regel unabhängig von Behinderungen das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (vgl. BSG vom 28.6.2000 NJW 2001, 1966). Nur soweit eine Nutzungsmöglichkeit aus gesundheitlichen Gründen ausgeschlossen oder wesentlich gemindert ist, das Programmangebot den Einzelnen also nicht oder nur deutlich eingeschränkt erreichen kann, ist systembedingt mangels beitragsrelevantem Vorteil eine Ausnahme oder Vergünstigung angezeigt. Dem trägt der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag dadurch Rechnung, dass aus gesundheitlichen Gründen – unabhängig von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit – insbesondere taubblinde Menschen und Empfänger von Blindenhilfe nach § 72 SGB XII von der Beitragspflicht befreit werden (§ 4 Abs. 1 Nr. 10 RBStV) und der Rundfunkbeitrag für blinde, hörgeschädigte und behinderte Menschen unter den in § 4 Abs. 2 Satz 1 RBStV genannten Vor-aussetzungen auf ein Drittel ermäßigt wird. Sollten diese grundsätzlich ausreichenden Typisierungen nicht jeden Einzelfall erfassen, in dem es an einem Vorteil aus dem Programmangebot fehlt, kann dem durch eine Einzelfallprüfung im Rahmen der Härteregelung des § 4 Abs. 6 RBStV Rechnung getragen werden.

131

Das Fehlen von generellen Beitragsvergünstigungen für behinderte Menschen ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Staat hat bei der Umsetzung des in Art. 118 a Satz 2 BV niedergelegten Schutz- und Fördergebots einen weiten Gestaltungsspielraum (Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 118 a Rn. 9). Er ist nicht verpflichtet, bei Erhebung des vorteilsausgleichenden Rundfunkbeitrags Menschen mit Behinderung finanziell zu entlasten. Das gilt umso mehr, als eine unabhängig von Einkommen und Vermögen gewährte Ermäßigung oder Freistellung zugunsten weiterer Personenkreise ihrerseits dem Gebot der gleichmäßigen Belastung aller Vorteilsempfänger zuwiderliefe (vgl. BayVGH vom 3.12.2013 – 7 ZB 13.1817 – juris Rn. 37 zur Beitragspflicht von Senioren).

B.

132

Die Anzeige- und Nachweispflichten, die § 8 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 RBStV den Beitragsschuldnern auferlegt, sind verfassungsgemäß.

133

1. Die Vorschriften greifen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, das nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs eine Ausprägung der Menschenwürde und der Handlungsfreiheit (Art. 100, 101 BV) darstellt und jedem Einzelnen die Befugnis gibt, über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen (VerfGH vom 7.2.2006 VerfGHE 59, 29/34; vom 12.10.2010 VerfGHE 63, 173/180 m. w. N.). Es kann dahinstehen, ob sie, wovon die Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 ausgeht, zugleich wegen des mit der Anzeige verbundenen Arbeitsaufwands im unternehmerischen Bereich das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit gegebenenfalls in seiner Ausprägung als Berufsfreiheit beeinträchtigen.

134

2. Der Eingriff ist nämlich in jedem Fall gerechtfertigt. Wie das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit ist das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vorbehaltlos gewährleistet. Der Einzelne hat vielmehr Einschränkungen im überwiegenden Allgemeininteresse hinzunehmen. Diese Einschränkungen bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die insbesondere dem Gebot der Normbestimmtheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss (vgl. VerfGHE 59, 29/34 f. m. w. N.; BVerfG vom 4.4.2006 BVerfGE 115, 320/344 f.). Dem genügt § 8 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 RBStV.

135

a) Die Pflicht der Beitragsschuldner, das Innehaben einer Wohnung, einer Betriebsstätte oder eines beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs und die weiteren, im Einzelnen bezeichneten Informationen unverzüglich schriftlich der zuständigen Landesrundfunkanstalt mitzuteilen und auf Verlangen nachzuweisen, ist hinreichend bestimmt. Ihr Inhalt lässt sich dem Staatsvertrag mithilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden entnehmen, gegebenenfalls durch Rückgriff auf die Beitragstatbestände, deren Feststellung die geforderte Auskunft dienen soll.

136

Das gilt entgegen der Auffassung der Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 auch mit Blick auf die anzuzeigende Änderung der Anzahl der im Jahresdurchschnitt des vorangegangenen Kalenderjahres sozialversicherungspflichtig Beschäftigten einer Betriebsstätte (§ 8 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Abs. 4 Nr. 7 RBStV). Welche Beschäftigten hiermit gemeint sind, kann unschwer beantwortet werden (vgl. VI. A. 2. c) bb). Ebenso klar lassen sich die Anzeigepflichten im Zusammenhang mit einem beitragspflichtigen Kraftfahrzeug (§ 8 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, Abs. 2, Abs. 4 Nrn. 9 und 12, Abs. 5 Nr. 1 RBStV) bestimmen (VI. A. 2. c) cc). Gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV ist ein Rundfunkbeitrag nach Satz 1 Nr. 2 für jeweils ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte des Inhabers nicht zu entrichten. Das bedeutet, dass ein solches Fahrzeug beitragsfrei bleibt und dementsprechend auch nicht anzuzeigen ist (Gall in Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 8 RBStV Rn. 32).

137

Es ist weder mit Blick auf das Bestimmtheitsgebot noch im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt (Art. 70 Abs. 3 BV) zu beanstanden, dass der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 RBStV die zuständige Landesrundfunkanstalt ermächtigt, Einzelheiten des Verfahrens der Anzeigepflicht und der Erfüllung von Nachweispflichten durch Satzung zu regeln. Dem Bayerischen Rundfunk als der für Bayern zuständigen Landesrundfunkanstalt steht das Recht der Selbstverwaltung im Rahmen der ihr gesetzlich übertragenen Aufgaben zu (vgl. Art. 1 Abs. 1 BayRG). Hierzu zählen auch die Einzelheiten des Verfahrens zur Erhebung des Rundfunkbeitrags als des zentralen Finanzierungsinstruments des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Im Rahmen einer solchen Autonomiegewährung bleibt zwar der Grundsatz bestehen, dass der Gesetzgeber sich seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern darf, sondern – vor allem mit Blick auf mögliche Grundrechtseingriffe – auch der Satzungsgewalt von Selbstverwaltungsorganen sachangemessene Grenzen setzen muss. Anders als bei einer Ermächtigung der staatlichen Exekutive zum Erlass von Rechtsverordnungen (Art. 55 Nr. 2 Satz 3 BV) ist es aber nicht geboten, Inhalt, Zweck und Ausmaß der zu erlassenden Satzungsbestimmungen in ebenso bestimmter Weise vorzugeben (vgl. VerfGHE 62, 79/102). Dem genügt die Ermächtigung, Einzelheiten des Verfahrens der Anzeigepflicht und der Erfüllung von Nachweispflichten durch Satzung zu regeln. Denn alle wesentlichen Fragen zur Person des Verpflichteten, zum Inhalt und zur Form der Anzeige und insbesondere der Katalog der anzuzeigenden Daten sind durch den parlamentarischen Gesetzgeber mit der Zustimmung zu § 8 RBStV vorgegeben.

138

b) Die Anzeige- und Nachweispflichten der Beitragsschuldner sind auch verhältnismäßig.

139

aa) Sie dienen dem legitimen Zweck, eine verlässliche Tatsachengrundlage für eine vollständige und gleichmäßige Erhebung des Rundfunkbeitrags zu ermitteln und dadurch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Ihre Eignung für diesen Zweck steht außer Frage. Sie sind auch erforderlich. Ein gleich wirksames, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung weniger beeinträchtigendes Mittel als die offene Datenerhebung bei den Betroffenen ist nicht ersichtlich. Sämtliche im Katalog des § 8 Abs. 4 und 5 RBStV aufgeführten Daten sind nötig, um die Person des Beitragsschuldners eindeutig identifizieren, die Voraussetzungen der Rundfunkbeitragspflicht dem Grunde und der Höhe nach feststellen und das Festsetzungsverfahren durchführen zu können.

140

Erforderlich sind im privaten Bereich insbesondere die in § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV genannte „gegenwärtige Anschrift … jeder Wohnung, einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung“, um die beitragspflichtige Raumeinheit etwa in einem Mehrfamilienhaus eindeutig bestimmen und zuordnen zu können. Als erforderlich darf der Gesetzeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12 auch im unternehmerischen Bereich den Namen und die Anschrift des gesetzlichen Vertreters eines Beitragsschuldners ansehen (vgl. § 8 Abs. 4 Nr. 3 RBStV). Die davon im Wesentlichen betroffenen juristischen Personen sind selbst nicht verfahrenshandlungsfähig, sondern handeln insbesondere durch ihre gesetzlichen Vertreter (vgl. Art. 12 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG). Angaben zu diesen sind daher keineswegs überflüssig, sondern zur Durchführung des Einzugsverfahrens notwendig.

141

An der Erforderlichkeit fehlt es auch nicht, soweit bei der Abmeldung nach § 8 Abs. 5 Nr. 2 RBStV der die Abmeldung begründende Lebenssachverhalt mitzuteilen und auf Verlangen nachzuweisen ist. Damit wird entsprechend der zur Vorgängervorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 9 RGebStV ergangenen fachgerichtlichen Rechtsprechung die Schilderung eines individuellen Lebenssachverhalts verlangt, aus dem sich nachvollziehbar ergibt, dass und warum der Anzeigende einen bisher bestehenden Beitragstatbestand nicht mehr erfüllt (vgl. etwa BayVGH vom 3.4.2008 – 7 B 07.431 – juris Rn. 17). Es soll eine Überprüfung der Plausibilität und Richtigkeit des Abmeldungsgrundes ermöglicht werden. § 8 Abs. 5 Nr. 2 RBStV verlangt indes nicht die Mitteilung des zur Abmeldung führenden individuellen Beweggrundes. Im unternehmerischen Bereich ist daher etwa nur mitzuteilen, dass eine Betriebsstätte geschlossen wird, nicht aber aufgrund welcher unternehmerischen Überlegung das geschieht. Die Angabe des die Abmeldung begründenden Lebenssachverhalts in solch „typisierter Form“ (Gall in Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, § 8 RBStV Rn. 53) ist zur Erreichung des beabsichtigten Zwecks ausreichend, aber auch notwendig.

142

Die Vermeidung überflüssiger, für die Bestimmung der Beitragspflicht entbehrlicher Datenerhebungen ist zudem normativ dadurch sichergestellt, dass § 8 Abs. 4 RBStV die Mitteilungspflicht zusätzlich auf im Einzelfall erforderliche Daten beschränkt und einen Nachweis nur auf Verlangen vorsieht, das seinerseits im Einzelfall verhältnismäßig sein muss. Ferner bestimmt § 8 Abs. 3 RBStV, dass die Anzeige eines Beitragsschuldners für eine beitragspflichtige Raumeinheit auch für weitere anzeigepflichtige Beitragsschuldner wirkt. Bewohnen etwa mehrere volljährige Personen dieselbe Wohnung, reicht es somit aus, wenn einer von ihnen der Anzeigepflicht nachkommt; für die anderen (Mit-)Bewohner, die ebenfalls Beitragsschuldner sind und gesamtschuldnerisch haften (§ 2 Abs. 2, 3 Satz 1 RBStV), entfällt die Anzeigepflicht, sofern sich für die Wohnung keine Änderung der Beitragspflicht ergibt.

143

bb) Die Anzeige- und Nachweispflichten der Beitragsschuldner sind verhältnismäßig im engeren Sinn. Um diesem Erfordernis zu entsprechen, muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits die gesetzliche Regelung insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit noch wahren; die Maßnahme darf also die Betroffenen nicht übermäßig belasten (vgl. VerfGH vom 2.7.1997 VerfGHE 50, 129/139; vom 12.7.2013 NVwZ 2013, 1543/1545; BVerfG vom 8.6.2010 BVerfGE 126, 112/152 f.). Dem genügt § 8 RBStV.

144

Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht intensiv. Im privaten Bereich beschränken sich die vom Beitragsschuldner nach § 8 RBStV anzuzeigenden Daten grundsätzlich auf diejenigen Informationen, die zu seiner Identifizierung und zur Bestimmung der ihm zuzuordnenden beitragspflichtigen Wohnung(en) erforderlich sind, so etwa bei der Anmeldung auf den Namen, das Geburtsdatum, die Anschrift und Lage der Wohnung sowie den Beginn ihres Innehabens. Auch wenn bei der Abmeldung zusätzlich der die Abmeldung begründende Lebenssachverhalt in „typisierter Form“ anzugeben ist, berühren die zu offenbarenden Daten die Persönlichkeit des Anzeigepflichtigen nur am Rande. Mit der Verknüpfung von Identität und beitragspflichtiger Wohnung offenbaren sie keine wesentlichen Persönlichkeitsmerkmale und beeinträchtigen die Privatsphäre spürbar geringer als die zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr zusätzlich erhobenen Daten etwa zu Art, Zahl, Nutzungsart und Standort der bereitgehaltenen Rundfunkempfangsgeräte (§ 3 Abs. 2 Nr. 7 RGebStV). Im nicht privaten Bereich betreffen die anzuzeigenden Daten von vornherein nur die geringer geschützte berufliche Sphäre. Sie beschränken sich neben den Angaben zur Identifikation des Beitragsschuldners mit Informationen zu den Beitragsbemessungskriterien Betriebsstätte, Beschäftigtenzahl und beitragspflichtige Kraftfahrzeuge auf wenige zentrale und vom Betriebsinhaber leicht zu beschaffende Grundinformationen, die keine beachtlichen Rückschlüsse auf das unternehmerische Wirken zulassen.

145

Die wenigen anzuzeigenden Daten unterliegen zudem einer strikten Bindung an den Zweck der Erhebung des Rundfunkbeitrags. Gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 RBStV darf die Landesrundfunkanstalt diese und sonstige freiwillig übermittelte Daten nur für die Erfüllung der ihr nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag obliegenden Aufgaben erheben, verarbeiten oder nutzen. Das schließt nicht nur die Verwendung der Daten für andere Zwecke innerhalb der Landesrundfunkanstalt zwingend aus, sondern insbesondere auch jede Form der Weitergabe an andere Stellen für deren Zwecke. Das gilt auch für die in § 11 Abs. 3 Satz 1 RBStV enthaltene Befugnis der zuständigen Landesrundfunkanstalt, personenbezogene Daten der Beitragsschuldner an andere Landesrundfunkanstalten zu übermitteln; denn sie besteht nur, soweit dies zur rechtmäßigen Erfüllung der Aufgaben der übermittelnden oder der empfangenden Landesrundfunkanstalt beim Beitragseinzug erforderlich ist. Diese strikte Zweckbindung wird flankiert durch das Gebot des § 11 Abs. 5 Satz 2 RBStV, die erhobenen Daten unverzüglich zu löschen, wenn feststeht, dass sie nicht mehr benötigt werden oder eine Beitragspflicht dem Grunde nach nicht besteht. Unabhängig davon sind nicht überprüfte Daten gemäß § 11 Abs. 5 Satz 3 RBStV spätestens nach zwölf Monaten zu löschen.

146

Die Anzeige- und Nachweispflichten der Beitragspflichtigen dienen Gemeinwohlbelangen von hohem Gewicht. Sie zielen auf eine möglichst vollständige Erhebung des Rundfunkbeitrags, um damit die verfassungsrechtlich gewährleistete bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Zugleich stellen sie die Grundlage für die durch Art. 118 Abs. 1 BV geforderte Gleichmäßigkeit der Beitragserhebung dar. Bei Abwägung zwischen der eher gering zu wertenden Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einerseits und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits sind die Anzeige- und Nachweispflichten den Beitragsschuldnern zumutbar. Ein Interesse, personenbezogene Daten nicht zu offenbaren, um der gesetzlich begründeten und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Rundfunkbeitragspflicht zu entgehen, ist nicht schutzwürdig. Der Arbeitsaufwand ist im Regelfall marginal und hält sich auch im nicht privaten Bereich selbst für große Unternehmen mit einer Vielzahl von Betriebsstätten, Beschäftigten und Kraftfahrzeugen in einem überschaubaren Rahmen.

147

Die Befürchtung des Antragstellers im Verfahren Vf. 8-VII-12, es entstehe ein mit der Verfassung unvereinbares zentrales bundesweites Register mit der Gefahr des Datenmissbrauchs durch die Abrufbarkeit eines umfassenden Persönlichkeitsprofils, ist unbegründet. Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich, dass die zuständige Landesrundfunkanstalt als öffentliche Stelle zum Zweck der ihr gesetzlich zugewiesenen Beitragserhebung im Rahmen des Erforderlichen die Daten der Beitragsschuldner gewinnt und nutzt. Der Umstand, dass es sich um einen sehr großen Kreis an Beitragsschuldnern handelt und dementsprechend eine Sammlung von vielen einzelnen Datensätzen entsteht, steigert für den einzelnen Betroffenen nicht den Grad der grundrechtlichen Beeinträchtigung. Von einer Gefahr der Abrufbarkeit eines umfassenden Persönlichkeitsprofils kann schon mit Blick auf Art und Umfang der wenigen anzuzeigenden Daten keine Rede sein. Im Übrigen ermächtigt der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag aber auch nicht zur Errichtung einer bundesweiten Datensammlung, insbesondere nicht dadurch, dass er in einem bestimmten Umfang eine Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung durch Beauftragte vorsieht. Das gilt zunächst mit Blick auf die gemeinsame Verwaltungs-stelle, die von den Landesrundfunkanstalten auf der Grundlage des § 10 Abs. 7 Satz 1 RBStV betrieben wird (Beitragsservice von ARD, ZDF und Deutschlandradio). Denn diese Vorschrift bestimmt ausdrücklich, dass jede Landesrundfunkanstalt die ihr zugewiesenen Aufgaben und die damit verbundenen Rechte und Pflichten ganz oder teilweise durch die im Rahmen einer nichtrechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsgemeinschaft betriebene Stelle der öffentlich-recht-lichen Landesrundfunkanstalten selbst wahrnimmt. Das bedeutet, dass trotz dieser Bündelung in einer gemeinsamen Stelle jede einzelne Landesrundfunkanstalt zuständig und verantwortlich bleibt. Die gemeinsame Stelle ist Teil der einzelnen Landesrundfunkanstalt. Der Datenfluss zwischen der jeweiligen Landesrundfunkanstalt und der beauftragten Stelle ist interne Datenverarbeitung. Die gemeinsame Stelle hat deshalb die den einzelnen Landesrundfunkanstalten zuzuordnenden Daten von den Daten der anderen Anstalten getrennt zu verarbeiten (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 23). Soweit der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag darüber hinaus die Landesrundfunkanstalt in § 10 Abs. 7 Satz 2 ermächtigt, einzelne Tätigkeiten bei der Durchführung des Beitragseinzugs und der Ermittlung von Beitragsschuldnern auf Dritte zu übertragen, gelten gemäß § 11 Abs. 1 RBStV für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung der dafür erforderlichen Daten die für die Datenverarbeitung im Auftrag anwendbaren Bestimmungen. Mit den demnach zu beachtenden Kontrollmechanismen des Art. 6 BayDSG ist den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt; insbesondere bleibt die Auftrag gebende Landesrundfunkanstalt für die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen verantwortlich (vgl. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 BayDSG).

148

Dem Risiko, das aus der Größe der Datensammlung auch im Bereich einer einzelnen Landesrundfunkanstalt entsteht, trägt der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag mit den bereichsspezifischen Vorschriften über die strikte Zweckbindung der erhobenen Daten und die sie flankierenden Löschungspflichten ausreichend Rechnung.

C.

149

Das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gegenüber Dritten nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV ist ebenfalls mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.

150

Die Vorschriften verpflichten für den Fall, dass die zuständige Landesrundfunkanstalt den Inhaber einer Wohnung oder einer Betriebsstätte nicht feststellen kann, den Eigentümer oder den vergleichbar dinglich Berechtigten der Wohnung oder des Grundstücks, auf dem sich die Betriebsstätte befindet, der Landesrundfunkanstalt Auskunft über den tatsächlichen Inhaber der Wohnung oder der Betriebsstätte zu erteilen; bei Wohnungseigentumsgemeinschaften kann die Auskunft auch vom Verwalter verlangt werden. Dieses Auskunftsrecht verletzt weder die von der Auskunft betroffenen Inhaber der Wohnung oder Betriebsstätte noch die zur Auskunft verpflichteten Dritten in ihren verfassungsmäßigen Rechten.

151

1. Grundrechte der Wohnungs- oder Betriebsstätteninhaber sind nicht verletzt. Der Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die Erhebung von Daten über sie ohne ihre Kenntnis bei Dritten ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

152

Die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 RBStV genügt dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Die Voraussetzungen des Auskunftsrechts sind hinreichend festgelegt. Auskunft kann nach dem Gesetzeswortlaut nur dann verlangt werden, wenn die zuständige Landesrundfunkanstalt den Inhaber einer Wohnung oder einer Betriebsstätte nicht feststellen kann. Das bedeutet, dass der Auskunftsanspruch subsidiär ist und erst dann geltend gemacht werden darf, wenn der Beitragsschuldner seiner Anzeigepflicht nach § 8 RBStV nicht nachgekommen und ein direktes Auskunftsverlangen bei ihm nach § 9 Abs. 1 Satz 1 RBStV oder eine Anfrage bei der Meldebehörde oder dem maßgeblichen öffentlichen Register nicht möglich oder erfolglos geblieben ist (vgl. Gall in Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, § 9 RBStV Rn. 17). Der Kreis der Auskunftsverpflichteten lässt sich auch mit Blick auf den mit dem Eigentümer vergleichbar dinglich Berechtigten nach den herkömmlichen Auslegungsmethoden bestimmen. Der Umfang der Pflicht ist ebenfalls eindeutig geregelt; sie beschränkt sich auf die Erteilung von Auskunft über den tatsächlichen Inhaber der Wohnung oder der Betriebsstätte. Es ist auch in diesem Zusammenhang verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV die zuständige Landesrundfunkanstalt ermächtigt, Einzelheiten des Verfahrens der Erfüllung der Auskunftspflichten durch Satzung zu regeln (vgl. VI. B. 2. a).

153

Das Auskunftsrecht entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es soll der zuständigen Landesrundfunkanstalt ermöglichen, sämtliche Beitragspflichtigen zu ermitteln und in vollem Umfang zur Rundfunkbeitragspflicht heranzuziehen. Der Zweck, die von Verfassungs wegen gebotene Belastungsgleichheit zu verwirklichen, rechtfertigt grundsätzlich auch die Informationsgewinnung bei Dritten. Hängt die Erhebung eines Beitrags von der Erklärung des Beitragsschuldners ab, muss der Gesetzgeber nämlich die Beitragsehrlichkeit durch hinreichende, die Belastungsgleichheit gewährleistende Kontrollmöglichkeiten unterstützen. Im Erhebungsverfahren bedarf das Deklarationsprinzip der Ergänzung durch das Verifikationsprinzip (vgl. BVerfG vom 5.12.1995 – 1 BvR 1463/89 – juris Rn. 15 zur Auskunftspflicht nach § 93 Abs. 1 AO). Schutzwürdige Interessen des Beitragsschuldners sind ausreichend durch die Subsidiarität der Datenerhebung bei Dritten gewahrt. Kommt er seiner Anzeigepflicht nicht nach, muss er die Nachforschung bei Dritten hinnehmen.

154

2. Die zur Auskunft verpflichteten Dritten werden ebenfalls nicht in ihrem eigenen Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt.

155

Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber auch insoweit das öffentliche Interesse an einer wirkungsvollen und gleichmäßigen Erhebung des Rundfunkbeitrags höher gewichtet hat als das Interesse der in Anspruch genommenen Dritten, den ihnen bekannten Inhaber einer Wohnung oder Betriebsstätte nicht preisgeben zu müssen. Denn die zur Mitwirkung herangezogenen Dritten befinden sich als Eigentümer, vergleichbar dinglich Berechtigte oder als Verwalter von Wohnungseigentumsgemeinschaften in einer rechtlich und wirtschaftlich nahen Beziehung sowohl zur jeweiligen Wohnung oder Betriebsstätte als dem Gegenstand der Beitragspflicht als auch zu deren Inhaber als dem Beitragsschuldner.

D.

156

Die Vorschrift des § 14 Abs. 9 RBStV über den einmaligen Meldedatenabgleich ist verfassungsgemäß.

157

1. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 100, 101 BV) ist nicht verletzt.

158

§ 14 Abs. 9 RBStV greift in dieses Recht ein, indem er anordnet, dass jede Meldebehörde einmalig zum Zweck der Bestands- und Ersterfassung für einen bundesweit einheitlichen Stichtag automatisiert in standardisierter Form die in Satz 1 im Einzelnen bezeichneten Daten aller volljährigen Personen an die jeweils zuständige Landesrundfunkanstalt übermittelt. Dieser Eingriff ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Denn die Vorschrift, die dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ersichtlich genügt, entspricht auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

159

a) § 14 Abs. 9 RBStV soll es den Landesrundfunkanstalten ermöglichen, die bereits für den früheren Rundfunkgebühreneinzug gespeicherten und gemäß § 14 Abs. 6 Satz 1 RBStV weiter verwendbaren Daten einmalig zum Inkrafttreten des neuen Rundfunkbeitragsmodells mit dem Melderegister abzugleichen und zu vervollständigen, um eine möglichst lückenlose Bestands- und Ersterfassung im privaten Bereich zu erreichen (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 26). Die angestrebte Vermeidung eines Vollzugsdefizits und Herstellung größerer Beitragsgerechtigkeit sind legitime Zwecke, die einen Eingriff in das Recht der informationellen Selbstbestimmung rechtfertigen können.

160

b) Zur Erreichung dieses Zwecks ist § 14 Abs. 9 RBStV geeignet. Insbesondere kann die jeweilige Landesrundfunkanstalt mithilfe der nach Satz 1 zu übermittelnden Daten aller volljährigen Personen prüfen, wer als Beitragsschuldner für welche Wohnung infrage kommt, aber noch nicht als solcher erfasst ist. Auch wenn die aus dem Meldedatenabgleich erlangten Informationen nicht immer eine abschließende Zuordnung einer Person zu einer bestimmten Wohnung zulassen, sondern gegebenenfalls weiteren Nachforschungsbedarf auslösen, steht das der Geeignetheit der Vorschrift nicht entgegen. Denn diese erfordert nicht, dass das Regelungsziel in jedem Einzelfall tatsächlich erreicht wird, sondern verlangt lediglich, dass die Zweckerreichung gefördert wird (vgl. BVerfGE vom 2.3.2010
BVerfGE 125, 260/317 f. m. w. N.).

161

c) Der Gesetzgeber durfte die Vorschrift für erforderlich halten. Auch wenn der einmalige Meldedatenabgleich alle volljährigen Personen betrifft und damit einen äußerst großen Kreis an Betroffenen erfasst, sind weniger beeinträchtigende Mittel, die ebenso weitreichende Aufklärung ermöglichen, nicht zu erkennen.

162

Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag stellt zwar zur Ermittlung der potenziellen Beitragsschuldner neben dem Meldedatenabgleich eine Reihe anderer Instrumente bereit: die allgemeine Anzeigepflicht nach § 8 RBStV und das sie ergänzende Auskunftsrecht nach § 9 RBStV, weiter die Erhebung personenbezogener Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen ohne Kenntnis des Betroffenen nach § 11 Abs. 4 RBStV, ferner speziell als Übergangsregelung zur Umstellung des Finanzierungssystems die Anzeigepflicht der bereits bislang als private Rundfunkteilnehmer gemeldeten Personen (§ 14 Abs. 1 RBStV) und die Weiterverwendung der bereits unter Geltung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags gespeicherten Daten (§ 14 Abs. 6 RBStV). Diese Erhebungsmethoden sind allerdings teils von vornherein untauglich, teils nur bedingt geeignet, solche Personen zu ermitteln, die den Rundfunkanstalten unbekannt sind, sei es weil sie vorhandene Empfangsgeräte in Widerspruch zur früheren Rechtslage nicht angemeldet hatten („Schwarzseher“), sei es weil sie mangels vorhandener Geräte nicht gebührenpflichtig waren und nun ihrer Anzeigepflicht nach § 8 RBStV nicht nachkommen. Vor allem solche Wohnungsinhaber werden durch den einmaligen Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV in einfacher Weise erfasst. Alternativ bedürfte es der Nachforschung vor Ort, die mit einem weitaus stärkeren Eingriff in die Privat­sphäre der Betroffenen verbunden wäre.

163

An der Erforderlichkeit fehlt es auch nicht für einzelne Daten. Die Meldedaten, die von den Einwohnermeldeämtern nach dem abschließenden Katalog des § 14 Abs. 9 Satz 1 RBStV zu übermitteln sind, decken sich im Wesentlichen mit denjenigen Daten, die nach § 8 Abs. 1, 4 und § 14 Abs. 1 RBStV von den Betroffenen anzuzeigen sind. Soweit sie darüber hinausreichen, wie die Übermittlung von Doktorgrad und Familienstand (§ 14 Abs. 9 Satz 1 Nrn. 4 und 5 RBStV), dienen sie der eindeutigen Identifikation einer Person und können die Zuordnung der Mitbewohner in einer Wohnung erleichtern. Die vom Antragsteller im Verfahren Vf. 8-VII-12 beanstandete Differenzierung zwischen Haupt- und Nebenwohnungen (§ 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV), die den melderechtlich vorgegebenen Begrifflichkeiten beim Innehaben von mehreren Wohnungen Rechnung trägt (vgl. Art. 15 Abs. 1, 3 MeldeG), ist zwar für den Beitragstatbestand des § 2 Abs. 1 RBStV unerheblich. Sie vereinfacht aber eine Kontaktaufnahme mit dem Betroffenen für etwaige Nachfragen und ist daher erforderlich.

164

d) Der einmalige Meldedatenabgleich ist verhältnismäßig im engeren Sinn. Der Gesetzgeber darf auch insoweit den Gemeinwohlbelang, die Beitragsehrlichkeit durch Kontrollmöglichkeiten zu ergänzen, höher gewichten als die Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

165

Die Beeinträchtigungen für die Betroffenen sind gering. Im Regelfall handelt es sich um Beitragsschuldner, die bereits als Rundfunkteilnehmer erfasst waren oder ihrer Anzeigepflicht genügt haben, sodass die jeweilige Landesrundfunkanstalt durch den Meldedatenabgleich nichts wesentlich Neues erfährt. Soweit Beitragsschuldner ihrer Anzeigepflicht noch nicht nachgekommen sind, verdient ihr Interesse, ihre Daten nicht offenbaren und den Rundfunkbeitrag nicht zahlen zu müssen, keinen Schutz; sie sollen gerade im Interesse einer gleichmäßigen Beitragserhebung ermittelt werden. Sind schließlich Personen vom Meldedatenabgleich betroffen, die nicht der Beitragspflicht unterliegen oder später nicht als Beitragsschuldner herangezogen werden, so hat der Eingriff ihnen gegenüber geringes Gewicht. Die zu übermittelnden Daten beschränken sich auf Informationen zur Identifizierung einer Person und ihrer Zuordnung zu einer bestimmten Wohnung und lassen keinen tieferen Einblick in die Privatsphäre zu. Die Daten sind zudem durch eine strikte Zweckbindung und strenge Löschungspflichten hinreichend abgesichert.

166

§ 14 Abs. 9 RBStV bindet die Datenverarbeitung an den Zweck der Bestands- und Ersterfassung. Die übermittelten Daten können zum einen mit dem vorhandenen, nach § 14 Abs. 6 RBStV überführten Bestand an Teilnehmerdaten verglichen und zu dessen Aktualisierung oder Ergänzung genutzt werden (Satz 4). Sie dürfen zum anderen zur Feststellung eines Beitragsschuldners für eine Wohnung genutzt werden, für die bislang kein Beitragsschuldner festgestellt wurde (Satz 3). Das entspricht dem allgemeinen Grundsatz des § 11 Abs. 5 Satz 1 RBStV, dass die Landesrundfunkanstalt im Bereich der Rundfunkfinanzierung alle personenbezogenen Daten, gleichgültig, woher sie stammen, nur für die Erfüllung der ihr nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag obliegenden Aufgaben erheben, verarbeiten oder nutzen darf.

167

Diese strikte Zweckbindung wird auch für die durch den Meldedatenabgleich erlangten Informationen durch umfassende Löschungspflichten ergänzt. Die zuständige Landesrundfunkanstalt hat, wenn sie nach dem Abgleich für eine Wohnung einen Beitragsschuldner festgestellt hat, die Daten der übrigen dort wohnenden Personen unverzüglich zu löschen, sobald das Beitragskonto ausgeglichen ist (§ 14 Abs. 9 Satz 2 RBStV). Weiter sind die von den Einwohnermeldeämtern übermittelten Daten unverzüglich zu löschen, wenn feststeht, dass sie nicht mehr benötigt werden oder eine Beitragspflicht dem Grunde nach nicht besteht (§ 14 Abs. 9 Satz 5 i. V. m. § 11 Abs. 5 Satz 2 RBStV). Schließlich sind nicht überprüfte Daten spätestens nach zwölf Monaten zu löschen (§ 14 Abs. 9 Satz 5 i. V. m. § 11 Abs. 5 Satz 3 RBStV). Dadurch ist sichergestellt, dass die Landesrundfunkanstalt von den durch den Meldedatenabgleich gewonnenen Daten nur diejenigen speichert, die nicht ohnehin schon vorhanden und übergeleitet und die darüber hinaus aktuell für den Zweck des Beitragseinzugs erforderlich sind. Die Daten eines einzigen Beitragsschuldners pro Wohnung, für die tatsächlich Beiträge entrichtet werden, reichen hierzu aus. Eine Speicherung weiterer Daten für eine künftige Beitragserhebung, etwa für den Fall, dass der gefundene und zunächst in Anspruch genommene Beitragsschuldner später ausfallen sollte, ist nicht zulässig (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 27).

168

2. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht wegen eines Verstoßes gegen Bundesrecht verletzt. Insbesondere steht § 14 Abs. 9 RBStV entgegen der Ansicht des Antragstellers im Verfahren Vf. 8-VII-12 nicht in einem zur Verfassungswidrigkeit führenden offenkundigen und schwerwiegenden Widerspruch (vgl. VI. A. 2. a) zu § 18 Abs. 2 des Melderechtsrahmengesetzes (MRRG), das in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. April 2002 (BGBl I S. 1342), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. April 2013 (BGBl I S. 730), noch bis zum Inkrafttreten des Bundesmeldegesetzes am 1. Mai 2015 gilt (vgl. Art. 4 des Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens vom 3. Mai 2013, BGBl I S. 1084).

169

§ 18 MRRG regelt Datenübermittlungen von den Meldebehörden an andere Behörden oder sonstige öffentliche Stellen und unterscheidet dabei unter anderem zwischen der allgemeinen Übermittlung der sogenannten Grunddaten an öffentliche Stellen im Inland (Abs. 1 Satz 1) und der Übermittlung weiterer Daten oder der in § 2 Abs. 1 oder 2 MRRG genannten Hinweise im Melderegister, die nur unter zusätzlichen Voraussetzungen zulässig ist (Abs. 2). Bei den einzelnen Daten, die von jeder Meldebehörde nach dem abschließenden Katalog des § 14 Abs. 9 Satz 1 RBStV an die jeweils zuständige Landesrundfunkanstalt zu übermitteln sind, handelt es sich um einen Ausschnitt aus den melderechtlichen Grunddaten nach § 18 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 3, 4, 6, 10, 11 und 12 MRRG. Sie dürfen an eine andere öffentliche Stelle im Inland übermitteln werden, soweit dies (unter anderem) zur Erfüllung von in der Zuständigkeit des Empfängers liegenden Aufgaben erforderlich ist. Diese bundesrechtlichen Voraussetzungen für eine Datenübermittlung sind erfüllt. Bei den Landesrundfunkanstalten handelt es sich um öffentliche Stellen, für deren Aufgaben im Zusammenhang mit dem Einzug des Rundfunkbeitrags die zu übermittelnden Daten aus den oben genannten Gründen erforderlich sind. Dass die einzelnen Meldebehörden durch den Landesgesetzgeber zur Übermittlung verpflichtet und demnach einer Einzelfallprüfung enthoben werden, ist bundesrechtlich nicht, jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen.

170

Der Anwendungsbereich des § 18 Abs. 2 MRRG könnte allenfalls insoweit eröffnet sein, als die Übermittlungspflicht nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV nicht nur die gegenwärtige und letzte Anschrift von Haupt- und Nebenwohnungen umfasst, sondern darüber hinaus auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung. Denn letztere sind in § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 MRRG nicht ausdrücklich genannt. Gesetzeswortlaut und -begründung (LT-Drs. 16/7001 S. 26 f.) sprechen allerdings dafür, dass sich § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV klarstellend nur auf solche im Melderegister „vorhandenen“, also nicht etwa nachzuerhebenden Angaben bezieht, die als Bestandteil der Anschrift gespeichert sind, wie etwa Stockwerks- und Wohnungsnummern oder sonstige Zusatzangaben (vgl. Datenblatt 1210 f. des Datensatzes für das Meldewesen – Einheitlicher Bundes-/Länderteil). Insoweit verbleibt es bei der Zulässigkeit der Datenübermittlung nach § 18 Abs. 1 Satz 1 MRRG. Nur wenn es sich bei einem erweiterten Verständnis des § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV bei den Angaben zur Lage der Wohnung um spezielle Daten oder Hinweise im Sinn des § 2 Abs. 1 oder 2 MRRG handeln sollte, wäre die Datenübermittlung insoweit nach § 18 Abs. 2 MRRG zu beurteilen. Für diesen Fall wäre sie nur dann zulässig, wenn die Landesrundfunkanstalt ohne Kenntnis dieser Daten zur Erfüllung einer ihr durch Rechtsvorschrift übertragenen Aufgabe nicht in der Lage wäre und die Daten beim betroffenen Einwohner nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand erheben könnte oder von einer Datenerhebung nach der Art der Aufgabe, zu der die Daten erforderlich sind, abgesehen werden muss. Auch diese Voraussetzungen dürften mit Blick auf die gesetzlich begründete Aufgabe der Landesrundfunkanstalt, den Rundfunkbeitrag einzuziehen, erfüllt sein (Bull, Datenschutzrechtliche Fragen im Zusammenhang mit der Einführung eines Rundfunkbeitrags, September 2010, S. 36). Jedenfalls wäre auch bei einem solchen weiten Verständnis des § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV die bundesrechtliche Vorschrift des § 18 Abs. 2 MRRG weder offenkundig noch schwerwiegend verletzt.

VII.

171

Die Verfahren sind kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).

***

Anmerkungen zu den Urteilen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und des Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz zum Rundfunkbeitrag

A.

I. Die in Bayern erhobene Popularklage (Vf. 8-VII-12 Vf. 24-VII-12) wendet sich u.a. gegen die Verletzung des in Art. 112 Abs. 2 BV garantierten Rechts auf unbeschränkten Empfang von Rundfunk und begehrt die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 1, des § 5 Abs. 1 und 2, der §§ 8, 9 Abs. 1 und 2 sowie des § 14 Abs. 9 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Juni 2011 (GVBl S. 258, ber. S. 404, BayRS 2251-17-S).

Art. 112 Abs. 2 BV (Landesverfassung Bayern): »Beschränkungen des Rundfunkempfanges sowie des Bezuges von Druckerzeugnissen sind unzulässig.«

II. Die in Rheinland-Pfalz erhobene Verfassungsbeschwerde (VGH B 35/12 ) wendet sich u.a. gegen die Verletzung des in Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV Rheinland-Pfalz garantierten Grundrechts auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen durch § 1 des Landesgesetzes vom 23. November 2011 zu dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (GVBl. 2011, S. 385) in Verbindung mit dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag.

Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 LVRP (Landesverfassung Rheinland-Pfalz): »Jedermann hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Niemand darf ihn deshalb benachteiligen.«

B.

I. Beide Entscheidungen verneinen eine solche Verletzung des jeweiligen Grundrechts auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen in Verbindung mit der jeweiligen Landesverfassung.

II. Hier ist zunächst festzuhalten, dass beide Klagen sich nicht gegen die Verletzung des Grundrechts auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG wendeten und demnach keines der beiden Landesverfassungsgerichte über das Vorliegen einer solchen Verletzung gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG zu entscheiden hatte.

III. Für eine gerichtliche Entscheidung, welche sich gegen das Grundrecht auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG, welches durch die Verwendung des terminus technicus »ungehindert« ohne Vorbehalt garantiert ist, existiert kein Ermessensspielraum, da auch die Verfassungsgerichte der Länder und das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an das Gesetz gebunden sind und nicht über die Ermächtigung zur Änderung des Grundgesetzes verfügen (vgl. insb. m.w.N. die Expertise »Rundfunkbeitrag« der Grundrechtepartei zur Rechtsfrage: »Verletzt der Rundfunkbeitrag auf der Grundlage des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages (RBStV) das Grundrecht auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG in Verbindung mit dem Grundrecht der Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG?« v. 14.11.2014, hier: Der Wesensgehalt der ungehinderten Informationsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG).

C.

I. Beide Entscheidungen unternehmen jedoch erkennbar den Versuch der Präjudiz im Hinblick auf eine Verletzung des Grundrechts auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen i.S.d. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG: »Jeder hat das Recht, (…) sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten.«:

1. Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 15. Mai 2014 zu Vf. 8-VII-12 Vf. 24-VII-12

» 1. Das Grundrecht des Art. 112 Abs. 2 BV auf Rundfunkempfangsfreiheit wird nicht beeinträchtigt.

Nach Art. 112 Abs. 2 BV sind Beschränkungen des Rundfunkempfangs sowie des Bezugs von Druckerzeugnissen unzulässig. Damit wird das Recht gewährleistet, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Dieses Grundrecht der Informationsfreiheit in seiner besonderen Ausprägung als Rundfunkempfangsfreiheit wird durch den Rundfunkbeitrag weder unmittelbar noch mittelbar wegen seiner finanziellen Wirkungen beeinträchtigt. Der Einzelne wird durch die Beitragserhebung nicht gehindert oder verpflichtet, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk als Informationsquelle zu benutzen. Soweit der Empfang von technischen Anlagen abhängt, die eine an die Allgemeinheit gerichtete Information erst individuell erschließen, erstreckt sich der Grundrechtsschutz zwar auch auf die Beschaffung und Nutzung solcher Anlagen (BVerfG vom 9.2.1994 BVerfGE 90, 27/32). Da der Rundfunkbeitrag im Gegensatz zur früheren Rundfunkgebühr aber nicht für das Bereithalten von Rundfunkempfangsgeräten erhoben wird, berührt er diese Schutzfunktion ebenfalls nicht. Art. 112 Abs. 2 BV verbürgt auch keinen Anspruch auf eine kostenlose Heranführung von Informationen (VerfGH vom 15.12.2005 VerfGHE 58, 277/285). Staatlich festgesetzte Entgelte für den Rundfunk könnten das Grundrecht der Informationsfreiheit nur dann verletzen, wenn sie darauf zielten oder wegen ihrer Höhe objektiv dazu geeignet wären, Interessenten von Informationen aus bestimmten Quellen fernzuhalten (vgl. BVerfG vom 6.9.1999 BayVBl 2000, 208). Das ist ersichtlich nicht der Fall.«

1.1. Anmerkung zu den Entscheidungsgründen:

a) Der Bayerische Verfassungsgerichtshof führt insbesondere aus: »Soweit der Empfang von technischen Anlagen abhängt, die eine an die Allgemeinheit gerichtete Information erst individuell erschließen, erstreckt sich der Grundrechtsschutz zwar auch auf die Beschaffung und Nutzung solcher Anlagen (BVerfG vom 9.2.1994 BVerfGE 90, 27/32). Da der Rundfunkbeitrag im Gegensatz zur früheren Rundfunkgebühr aber nicht für das Bereithalten von Rundfunkempfangsgeräten erhoben wird, berührt er diese Schutzfunktion ebenfalls nicht.«

*

2. Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 zu VGH B 35/12:

»A. II.

Mit ihrer am 29. November 2012 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Rechte aus Art. 2, 4a Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 3, Art. 10 Abs. 1 Satz 1, Art. 17 Abs. 1 und 2, Art. 52 Abs. 1 und 2 sowie Art. 60 Abs. 1 LV (Anm.d.R.: Art. 10 Abs. 1 Satz 1 entspricht Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG).

B. II. 2. Abs. 2

Schließlich ist ein Grundrechtsverstoß auch insoweit offenkundig ausgeschlossen, als die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 10 Abs. 1 LV rügt. Allerdings sind sowohl der Rundfunk als auch das Internet allgemein zugängliche Quellen, aus denen sich der Bürger mittels entsprechender technischer Geräte – Radio, Fernseher, Computer etc. – unterrichtet. Der Zugang hierzu wird jedoch durch die Rundfunkbeitragspflicht nicht eingeschränkt. Mit dem neuen Rundfunkstaatsvertrag ist die Beitragspflicht vom Bereithalten oder von der Nutzung eines Empfangsgeräts unabhängig. Anknüpfungspunkt der Beiträge ist allein die Verfügungsgewalt über Raumeinheiten, in denen eine Rundfunknutzung möglich ist. Die Beitragspflicht beeinflusst daher nicht die Anschaffung bzw. Verwendung der für den Informationszugang erforderlichen Geräte und schränkt damit die Zugänglichkeit von Informationen nicht ein.«

2.1. Anmerkung zu den Entscheidungsgründen:

a) Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz führt insbesondere aus: »Mit dem neuen Rundfunkstaatsvertrag ist die Beitragspflicht vom Bereithalten oder von der Nutzung eines Empfangsgeräts unabhängig. Anknüpfungspunkt der Beiträge ist allein die Verfügungsgewalt über Raumeinheiten, in denen eine Rundfunknutzung möglich ist. Die Beitragspflicht beeinflusst daher nicht die Anschaffung bzw. Verwendung der für den Informationszugang erforderlichen Geräte und schränkt damit die Zugänglichkeit von Informationen nicht ein.«

D.

I. Beide Verfassungsgerichte begründen demnach ihre Verneinung einer Verletzung des Grundrechts auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen aus der Tatsache, dass der Rundfunkbeitrag nicht für die Bereithaltung von Empfangsgeräten erhoben wird, wobei der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hier zusätzlich feststellt, dass dieser für die allein für »die Verfügungsgewalt über Raumeinheiten, in denen eine Rundfunknutzung möglich ist« erhoben wird.

II. Was nun wie der Abschluss einer eingehenden rechtlichen Würdigung beider Gerichte mit dem Inhalt und Sinn des Grundrechts auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen aussieht, ist im Grunde nichts weiter als zunächst die negative Feststellung, wofür der Rundfunkbeitrag nicht erhoben wird, nämlich für die Bereithaltung von Empfangsgeräten, und weiterhin die positive Feststellung, wofür der Rundfunkbeitrag erhoben wird, nämlich für die Verfügungsgewalt über Raumeinheiten. Beide Feststellungen sind nicht mehr als bloße Wiederholungen des in den Landesgesetzen festgeschriebenen unmittelbaren Gegenstands der Erhebung des Rundfunkbeitrags, hier die »Raumeinheiten, in denen eine Rundfunknutzung möglich ist«. Aus beiden Feststellungen wird weiterhin der Mangel der Verfassungswidrigkeit des Rundfunkbeitrags abgeleitet bzw. auf den Mangel einer Verletzung des Grundrechts auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen geschlossen.

III. Mit diesem von Bauernschläue geprägten Trick der Neubestimmung des eigentlichen Beitragsgegenstandes, hier der Raumeinheiten, erhebt man – ohne das Kind neu zu benennen – im Grunde einen Zuschuss für »Raumeinheiten, in denen eine Rundfunknutzung möglich ist« vom Benutzer der Räume. Olaf ist jetzt ein Mädchen. Damit ist dem Erhebungsgegenstand nach der »Rundfunkbeitrag« genannte Beitrag im Grunde ein Raumverfügungsbeitrag, welcher, anstatt dem Eigentümer der Räume, dem Staat zweckentfremdet zur Finanzierung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks zukommt. Es handelt sich also dem Grunde nach um einen zweckentfremdeten Zwangsbeitrag für eine Sache, deren Eigentümer i.d.R. nicht der Staat ist, und welche für den Rundfunkempfang an sich keine Bedingung darstellt. Um dies jedoch unbemerkt zu lassen, wird er Rundfunkbeitrag genannt. Genauso gut hätte man den Rundfunkbeitrag vom Aufenthalt an der frischen Luft abhängig machen können oder die Lohnsteuer vom Besitz eines Kraftfahrzeugs. Und weil der eigentliche Beitragsgegenstand nicht das Grundrecht auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen einschränkt, liegt angeblich auch keine Verletzung dieses Grundrechts vor. Verschleiert wird hier im Grunde die Tatsache, dass die Rechtsnatur eines Beitrags und damit sein Verhältnis zu Verfassungsgrundsätzen wie Grundrechten von seinem Zweck bestimmt wird und nicht von den Umständen, welche zu seiner Erhebung als maßgeblich betrachtet werden. Und dass sich Gerichte dazu hergeben, einen solchen Betrug als »Recht« erkennen zu wollen, ist bezeichnend für den Zustand der deutschen Justiz.

IV. Die Grundlage beider Entscheidungen ist also die Wiederholung bestehender landesgesetzlicher Grundlagen und die damit verbundene Feststellung, dass der Rundfunkbeitrag durch die Landesgesetze nicht wegen A erhoben wird, jedoch wegen B. Zu dieser Feststellung bedarf es jedoch keines Gerichts; ein Blick in das jeweilige Landesgesetz genügt für diese Feststellung.

V. Das aus diesen Wiederholungen abgeleitete Ergebnis der »Rechts(er)findung« ist die Behauptung des Mangels der Verfassungswidrigkeit beider Landesgesetze.

VI. Beide Gerichte umschreiben damit folgende Tatsache: Der Rundfunkbeitrag wird nicht erhoben wegen A, sondern wegen B, und schlussfolgern daraus, er sei deshalb nicht verfassungswidrig. Die damit implizierte Möglichkeit der Verfassungswidrigkeit der (bisherigen) Erhebung wegen A soll hier nur der Vollständigkeit wegen erwähnt werden.

VII. Tatsächlich erklärten beide Gerichte: Der Rundfunkbeitrag wird erhoben wegen B und stellt deshalb keine Verletzung eines Grundrechts dar, oder: Der Rundfunkbeitrag wird erhoben und stellt deshalb keine Verletzung eines Grundrechts dar. Somit dient also die Tatsache der Erhebung des Rundfunkbeitrags aufgrund einer frei gewählten Voraussetzung selbstreferenziell der Begründung des Mangels der Verletzung eines Grundrechts durch diese Erhebung oder: Weil ein Beitrag erhoben wird, ist er verfassungsgemäß.

VIII. Mit der gleichen »Logik« hätte man »feststellen« können: Mit dem neuen Todesstrafenvertrag ist die Verurteilungspflicht von der Absicht oder Begehung einer Tat unabhängig. Anknüpfungspunkt der Verurteilung ist allein die Verfügungsgewalt über Raumeinheiten, in denen eine Tat möglich ist. Die Verurteilungspflicht beeinflusst daher nicht die Absicht oder Begehung einer Tat und schränkt damit das vom Grundgesetz auferlegte Verbot der Todesstrafe nicht ein. Oder, wie der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz feststellte: »Schließlich ist ein Grundrechtsverstoß auch insoweit offenkundig ausgeschlossen«.

Ein Gedanke zu „Urteile zum Rundfunkbeitrag

  1. Dieser Beschluss machte vielen Betroffenen Hoffnung:

    Gleich mehrere Quellen berichteten, dass das LG Tübingen (Az. 5 T 81/14) entschieden hat, dass die Zwangsvollstreckungen bei säumigen Zahlern wegen gravierender Formfehler unwirksam sind.

    Fundstelle: http://www.mmnews.de/index.php/etc/19388-gericht-ard-zdf

    „Gericht: ARD ZDF Vollstreckungen unwirksam“

    Hier wird „das Urteil“ – Beschluss – wie nachfolgend zusammengefasst

    Im Vollstreckungsersuchen betreffend Rundfunkbeiträge müssen die Gläubigerin und die Vollstreckungsbehörde korrekt bezeichnet sein.
    Ersuchen mit individuellen Gründen sind nicht „automatisch“ erstellt und bedürfen eines Siegels nebst Unterschrift.
    Der öffentlich-rechtliche Rundfunkbeitrag wird erst mit wirksamem Bescheid fällig.
    Die theoretische Möglichkeit des Schuldners, die Höhe des Beitrags selbst zu ermitteln, ersetzt nicht den zu begründenden Bescheid.
    Eine einfache Zahlungsaufforderung ersetzt nicht den Beitragsbescheid (Verwaltungsakt) als Vollstreckungsvoraussetzung.
    Das Vollstreckungsgericht ist befugt, das Vollstreckungsersuchen zu prüfen, wenn offenkundig der Ausgangsbescheid fehlt…

    Und was passierte daraufhin..?
    Wichtiger Hinweis zur Sache:

    BGH, Beschluss vom 11.06.2015 – Aktenzeichen I ZB 64/14

    Anforderungen für die Vollstreckung von Rundfunkgebührenbescheiden
    durch eine Landesrundfunkanstalt

    ZPO § 130 Nr. 6 , §§ 130a, 236 Abs. 2 Satz 2, § 569 Abs. 2 Satz 1, §§ 802c, 882c, 882d; RBStV § 10 ; LVwVG BW § 15a Abs. 3 , Abs. 4
    a) Das Vollstreckungsersuchen einer Landesrundfunkanstalt kann auch dann den gesetzlichen Anforderungen für die Vollstreckung von Rundfunkgebührenbescheiden genügen, wenn die im Ersuchen mit ihrem Namen aufgeführte Landesrundfunkanstalt (hier: Südwestrundfunk) nicht ausdrücklich als Gläubigerin der Forderung angeführt ist und zudem die Angabe ihrer Anschrift, ihrer Rechtsform und ihrer Vertretungsverhältnisse fehlen.
    b) Ob das Vollstreckungsersuchen einer Landesrundfunkanstalt gemäß § 15a Abs. 4 Satz 2 LVwVG BW keines Dienstsiegels und keiner Unterschrift des Behördenleiters oder seines Beauftragten bedarf, weil es mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden ist, ist nach den objektiven Umständen zu bestimmen. Auf die Sicht des Empfängers kommt es lediglich für die Frage an, ob nachträgliche manuelle Änderungen oder Hinzufügungen an einem zunächst mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellten Vollstreckungsersuchen es möglich erscheinen lassen, dass es sich lediglich um einen Entwurf handelt.
    c) In dem Vollstreckungsersuchen einer Landesrundfunkanstalt ist nicht zusätzlich zu den im Einzelnen zu vollstreckenden Gebühren- und Beitragsbescheiden ein die grundsätzliche Beitragspflicht des Schuldners regelnder Bescheid anzugeben, weil die Rundfunkgebühren- und Beitragspflicht kraft Gesetzes entsteht.
    Tenor

    Auf die Rechtsbeschwerde des Gläubigers wird der Beschluss der 5. Zivilkammer des Landgerichts Tübingen vom 19. Mai 2014 aufgehoben.

    Die sofortige Beschwerde des Schuldners gegen den Beschluss des Amtsgerichts Nagold vom 6. März 2014 wird zurückgewiesen.

    Die Kosten des Verfahrens hat der Schuldner zu tragen.

    Gegenstandswert: 633,28 €
    Ende des Zitates.

    Hier ist die Quelle:
    http://www.rechtsportal.de/Rechtsprechung/Rechtsprechung/2015/BGH/Anforderungen-fuer-die-Vollstreckung-von-Rundfunkgebuehrenbescheiden-durch-eine-Landesrundfunkanstalt

    ..WAS IST DAS FÜR EINE SCHWEINEREI..???

    ..Kann uns das ein Rechtskundiger erklären..?

    MfG an alle Betroffenen – die nicht aufgeben sollten :-)

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